Hisendes locals. Els ingressos públics. Els pressupostos locals

Enunciat oficial. Hisendes locals. Els ingressos públics. Els pressupostos locals.

Normes: TRLRHL (RDLeg —Reial Decret Legislatiu— 2/2004, text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals), LBRL, LOEPSF (Llei Orgànica d'Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera, LO 2/2012) i, per a Barcelona, el títol IV («Règim financer especial») de la Llei 1/2006.

1. Principis constitucionals

• Art. 31 CE (Constitució Espanyola): tots contribueixen al sosteniment de les despeses públiques d'acord amb la seva capacitat econòmica mitjançant un sistema tributari just inspirat en els principis d'igualtat i progressivitat que en cap cas tindrà abast confiscatori. La despesa pública ha de fer una assignació equitativa dels recursos públics i la seva programació i execució han de respondre als criteris d'eficiència i economia. Només es poden establir prestacions personals o patrimonials de caràcter públic d'acord amb la llei (principi de reserva de llei tributària).
• Art. 133 CE: la potestat originària per establir tributs correspon exclusivament a l'Estat, mitjançant llei. Les comunitats autònomes i les corporacions locals poden establir i exigir tributs d'acord amb la Constitució i les lleis. Les corporacions locals no tenen potestat originària: la tenen derivada.
• Art. 142 CE: «Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.» — principi de suficiència financera.
• Art. 135 CE (reforma de 2011): totes les administracions públiques han d'adequar les seves actuacions al principi d'estabilitat pressupostària. Els ens locals han de presentar equilibri pressupostari. El pagament del deute públic té prioritat absoluta.

2. Els ingressos de les hisendes locals

TRLRHL, art. 2: la hisenda de les entitats locals està constituïda pels recursos següents:

a) els ingressos procedents del seu patrimoni i altres de dret privat; b) els tributs propis classificats en taxes, contribucions especials i impostos i els recàrrecs exigibles sobre els impostos de les comunitats autònomes o d'altres entitats locals; c) les participacions en els tributs de l'Estat i de les comunitats autònomes; d) les subvencions; e) els preus públics; f) el producte de les operacions de crèdit; g) el producte de les multes i sancions en l'àmbit de les seves competències; h) les altres prestacions de dret públic.

2.1 Taxes, contribucions especials i preus públics

Aquesta distinció és la que més cau. Aprèn el fet imposable, no la definició.

Per a la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic l'import es fixa prenent com a referència el valor de mercat de la utilitat derivada; hi ha un règim específic per a les empreses subministradores de serveis d'interès general (1,5 % dels ingressos bruts procedents de la facturació al terme municipal), i un règim particular per a les empreses de telefonia mòbil.

2.2 Els impostos municipals (TRLRHL, art. 59)

Obligatoris (els exigeixen tots els ajuntaments):

• IBI — Impost sobre Béns Immobles (TRLRHL, art. 60 i següents). Tribut directe, de caràcter real, que grava el valor dels béns immobles (rústics, urbans i de característiques especials). La base imposable és el valor cadastral. El subjecte passiu és el titular del dret que constitueixi el fet imposable, per l'ordre: concessió administrativa → dret real de superfície → dret real d'usdefruit → dret de propietat. Meritació: 1 de gener. En la transmissió d'immobles hi ha afecció real al pagament del deute pendent.
• IAE — Impost sobre Activitats Econòmiques. Tribut directe i real que grava el mer exercici d'activitats empresarials, professionals o artístiques al territori nacional. Exempts els subjectes passius amb un import net del volum de negoci inferior a 1.000.000 € i, en general, les persones físiques.
• IVTM — Impost sobre Vehicles de Tracció Mecànica. Grava la titularitat dels vehicles aptes per circular per les vies públiques, sigui quina sigui la seva classe i categoria.

Potestatius (només si l'ajuntament acorda imposar-los):

• ICIO — Impost sobre Construccions, Instal·lacions i Obres. Tribut indirecte el fet imposable del qual és la realització de qualsevol construcció, instal·lació o obra per a la qual s'exigeixi l'obtenció de la corresponent llicència d'obres o urbanística.
• IIVTNU — Impost sobre l'Increment de Valor dels Terrenys de Naturalesa Urbana («plusvàlua municipal»). Tribut directe que grava l'increment de valor dels terrenys urbans posat de manifest en la transmissió de la propietat o en la constitució o transmissió de drets reals. La seva regulació va ser declarada inconstitucional en part per la STC (Sentència del Tribunal Constitucional) 182/2021 i reformada pel RDL (Reial Decret Llei) 26/2021, que ofereix dos mètodes de càlcul (objectiu i real, i s'aplica el més favorable al contribuent) i no permet gravar quan no hi ha increment de valor.

2.3 Les ordenances fiscals (TRLRHL, art. 15–TRLRHL, art. 19)

• Les entitats locals han d'acordar la imposició i supressió dels seus tributs propis i aprovar les corresponents ordenances fiscals reguladores.
• Els acords d'aprovació de les ordenances fiscals s'han d'adoptar simultàniament als d'imposició dels tributs.
• Contingut mínim de l'ordenança fiscal: determinació del fet imposable, subjecte passiu, responsables, exempcions, reduccions i bonificacions, base imposable i liquidable, tipus de gravamen o quota tributària, període impositiu i meritació; els règims de declaració i d'ingrés; i les dates d'aprovació i d'inici de l'aplicació.
• Tramitació: acord provisional del Ple → exposició pública al tauler d'anuncis i publicació de l'anunci al BOP (Butlletí Oficial de la Província) durant trenta dies com a mínim, dins dels quals els interessats poden presentar reclamacions → resolució i acord definitiu (si no s'hi presenten reclamacions, l'acord provisional esdevé definitiu automàticament) → publicació del text íntegre al BOP, sense que entrin en vigor fins llavors.
• Els acords definitius i les ordenances són impugnables directament davant la jurisdicció contenciosa administrativa.
• Beneficis fiscals: només se'n poden reconèixer els expressament previstos en normes amb rang de llei o els derivats de l'aplicació de tractats internacionals. Les entitats locals poden reconèixer els beneficis fiscals potestatius que les normes reguladores de cada tribut els permetin establir.

2.4 Participació en els tributs de l'Estat

Dos models (TRLRHL, art. 111 i següents):

• Model de cessió: per als municipis capitals de província o de comunitat autònoma i els de població de dret igual o superior a 75.000 habitants. Se'ls cedeix un percentatge de la recaptació líquida d'IRPF (Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, 1,6875 %), IVA (Impost sobre el Valor Afegit, 1,7897 %) i impostos especials de fabricació sobre alcohol, hidrocarburs i tabac (2,0454 %), més la participació en el Fons Complementari de Finançament.
• Model de variables: la resta de municipis, amb repartiment segons població, esforç fiscal i inversa de la capacitat tributària.

Barcelona té, a més, el règim financer especial del títol IV de la Llei 1/2006 (arts. 38 i següents), que reconeix la seva especificitat com a gran ciutat. Els principis de la seva hisenda són quatre (art. 38): suficiència financera, autonomia per establir i exigir tributs i preus públics, equitat —capacitat econòmica, justícia, generalitat, igualtat, progressivitat i no confiscatorietat— i solidaritat en el marc de la cooperació internacional. I els recursos són nou (art. 39): a) patrimoni i altres de dret privat; b) tributs propis, inclosos els no fiscals que una llei pugui crear; c) participacions en els ingressos de l'Estat i de la Generalitat i, si escau, la cessió de tributs d'aquestes administracions; d) subvencions i transferències; e) preus públics; f) recàrrecs legalment previstos sobre tributs de comunitats autònomes o d'altres entitats locals; g) operacions financeres i de crèdit; h) el producte de multes i sancions; i i) les altres prestacions de dret públic. La participació del municipi de Barcelona en els tributs de l'Estat la regula l'art. 54, a través d'un sistema de cessió i/o participació en els impostos estatals.

2.5 Operacions de crèdit (TRLRHL, art. 48 i següents)

Les entitats locals poden concertar operacions de crèdit a llarg termini exclusivament per finançar inversions, i a curt termini (fins a un any) per atendre necessitats transitòries de tresoreria amb un límit del 30 % dels ingressos liquidats per operacions corrents de l'exercici anterior. Cal autorització dels òrgans de tutela financera quan se superen determinats percentatges d'estalvi net o de deute viu.

3. El pressupost local

3.1 Concepte i contingut

TRLRHL, art. 162: els pressupostos generals de les entitats locals constitueixen l'expressió xifrada, conjunta i sistemàtica de les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer l'entitat i els seus organismes autònoms, i dels drets que prevegin liquidar durant el corresponent exercici, així com de les previsions d'ingressos i despeses de les societats mercantils la propietat de les quals els pertanyi íntegrament.

Contingut del Pressupost General (TRLRHL, art. 164): integra

a) el pressupost de la pròpia entitat; b) els dels organismes autònoms dependents; c) els estats de previsió de despeses i ingressos de les societats mercantils el capital social de les quals pertanyi íntegrament a l'entitat local.

Documents que s'hi uneixen (TRLRHL, art. 166): plans i programes d'inversió i finançament (a quatre anys), programa anual d'actuació, inversions i finançament de les societats mercantils, i l'estat de consolidació.

S'hi han d'unir també (TRLRHL, art. 168): memòria explicativa, liquidació del pressupost de l'exercici anterior i avanç de la de l'exercici corrent, annex de personal, annex de les inversions a realitzar, annex de beneficis fiscals en tributs locals, informe economicofinancer i les bases d'execució.

3.2 Principis pressupostaris

• Anualitat: l'exercici coincideix amb l'any natural.
• Unitat i universalitat: tots els ingressos i despeses, en un únic document.
• Especialitat: qualitativa (els crèdits s'han de destinar a la finalitat prevista), quantitativa (no es poden superar) i temporal.
• Equilibri pressupostari: el pressupost s'ha d'aprovar sense dèficit inicial (TRLRHL, art. 165.4).
• No afectació dels ingressos: els recursos no es destinen a finalitats específiques llevat dels ingressos específics afectats a fins determinats (TRLRHL, art. 165.2).
• Estabilitat pressupostària, sostenibilitat financera, plurianualitat, transparència, eficiència en l'assignació dels recursos públics, responsabilitat i lleialtat institucional (LOEPSF, art. 3 i següents): són els principis generals de la LO 2/2012, que hi afegeix la regla de despesa i el límit de deute.

3.3 Estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF)

La LOEPSF desplega els principis anteriors amb mesures concretes que també afecten les entitats locals:

• Regla de despesa (LOEPSF, art. 12): la variació de la despesa computable no pot superar la taxa de referència de creixement del PIB (Producte Interior Brut) a mitjà termini.
• Destinació del superàvit pressupostari (LOEPSF, art. 32): si la liquidació tanca en superàvit, l'entitat local l'ha de destinar a reduir el nivell d'endeutament net, amb el límit del volum de deute viu.
• Pla economicofinancer (LOEPSF, art. 21): l'ha de formular l'entitat que incompleixi l'objectiu d'estabilitat, el de deute públic o la regla de despesa, per tornar-hi dins l'any en curs i el següent.
• Període mitjà de pagament a proveïdors (LOEPSF, art. 13.6): les administracions públiques l'han de fer públic i disposar d'un pla de tresoreria; si supera el termini màxim de la normativa de morositat, cal incloure-hi mesures de reducció.

3.4 Estructura (TRLRHL, art. 167)

L'estructura la determina el Ministeri d'Hisenda. Les despeses es classifiquen per:

• classificació per programes (àrea de despesa, política de despesa, grup de programes, programa);
• classificació econòmica (capítol, article, concepte, subconcepte): cap. 1 despeses de personal, 2 despeses corrents en béns i serveis, 3 despeses financeres, 4 transferències corrents, 5 fons de contingència, 6 inversions reals, 7 transferències de capital, 8 actius financers, 9 passius financers;
• opcionalment, classificació orgànica (per òrgans).

Els ingressos es classifiquen econòmicament: cap. 1 impostos directes, 2 impostos indirectes, 3 taxes, preus públics i altres ingressos, 4 transferències corrents, 5 ingressos patrimonials, 6 alienació d'inversions reals, 7 transferències de capital, 8 actius financers, 9 passius financers.

Els capítols 1 a 5 són operacions corrents; els 6 i 7, operacions de capital; els 8 i 9, operacions financeres.

3.5 Tramitació i aprovació (TRLRHL, art. 168–TRLRHL, art. 171)

1. El president de l'entitat forma el pressupost i el tramet, informat per la Intervenció, al Ple abans del 15 d'octubre.
2. El Ple l'aprova inicialment.
3. Exposició al públic, previ anunci al butlletí oficial de la província, durant quinze dies hàbils, en què els interessats el poden examinar i presentar reclamacions davant el Ple.
4. El Ple disposa d'un mes per resoldre-les i aprovar-lo definitivament. Si no s'hi presenten reclamacions, l'acord d'aprovació inicial esdevé definitiu.
5. Publicació resumida per capítols al butlletí oficial de la província i tramesa d'una còpia a l'Administració de l'Estat i a la comunitat autònoma.
6. Entrada en vigor: 1 de gener, un cop publicat.
7. Si a l'inici de l'exercici no ha entrat en vigor, es considera automàticament prorrogat el de l'any anterior, amb els seus crèdits inicials, sense perjudici de les modificacions. No es prorroguen els crèdits per a serveis o programes que hagin acabat en l'exercici anterior.

Legitimació i causes de reclamació (TRLRHL, art. 170): tenen la condició d'interessats els habitants del terme, els que resultin directament afectats i els col·legis oficials, cambres i associacions. Només es poden formular reclamacions per no haver-se ajustat la seva elaboració i aprovació als tràmits legals, per ometre el crèdit necessari per al compliment d'obligacions exigibles en virtut de precepte legal o de qualsevol altre títol legítim, o per ser de manifesta insuficiència els ingressos amb relació a les despeses pressupostades o bé aquestes respecte a les necessitats per a les quals estigui previst. Contra l'aprovació definitiva es pot interposar recurs contenciós administratiu; la interposició no suspèn per si sola l'aplicació del pressupost.

3.6 Modificacions de crèdit (TRLRHL, art. 177–TRLRHL, art. 182)

Crèdits extraordinaris i suplements de crèdit, ampliacions de crèdit, transferències de crèdit, generació de crèdits per ingressos, incorporació de romanents i baixes per anul·lació.

3.7 Execució i liquidació

Fases de la despesa: autorització (A) → disposició o compromís (D) → reconeixement de l'obligació (O) → ordenació del pagament (P), i el pagament material. Es poden acumular en un sol acte: AD (autorització-disposició) i ADO (autorització-disposició-obligació).

Fases de l'ingrés: reconeixement del dret → extinció (recaptació).

Liquidació (TRLRHL, art. 191–TRLRHL, art. 193): s'ha de confeccionar abans del primer de març de l'exercici següent i l'aprova el president de l'entitat, amb informe previ de la Intervenció, donant-ne compte al Ple en la primera sessió que se celebri. Determina:

• els drets pendents de cobrament i les obligacions pendents de pagament a 31 de desembre;
• el resultat pressupostari de l'exercici;
• els romanents de crèdit;
• el romanent de tresoreria (romanent de tresoreria total, saldos de dubtós cobrament, excés de finançament afectat i romanent de tresoreria per a despeses generals).

Si el romanent de tresoreria per a despeses generals és negatiu, el Ple ha d'adoptar, en la primera sessió que celebri, alguna d'aquestes mesures, per ordre: reduir despeses del nou pressupost per la quantia del dèficit; si no és possible, concertar una operació de crèdit per l'import del dèficit (amb condicions); i si tampoc, aprovar el pressupost de l'exercici següent amb superàvit per la quantia no menor al dèficit.

Compte general (TRLRHL, art. 208–TRLRHL, art. 212): el formen la Intervenció i es ret pel president abans del 15 de maig; l'informa la Comissió Especial de Comptes abans de l'1 de juny; s'exposa al públic quinze dies, dins els quals es poden presentar reclamacions, reparaments o observacions; l'aprova el Ple abans de l'1 d'octubre, i es remet al Tribunal de Comptes i a la Sindicatura de Comptes.

3.8 Control i fiscalització (TRLRHL, art. 213–TRLRHL, art. 222)

• Control intern, exercit per la Intervenció, amb tres modalitats: funció interventora (fiscalització prèvia i plena posterior; intervenció del reconeixement de l'obligació, del pagament i material de la inversió), control financer i control d'eficàcia. La discrepància de l'òrgan gestor amb el reparament de la Intervenció la resol el president de l'entitat o el Ple segons el cas.
• Control extern: Tribunal de Comptes i, a Catalunya, Sindicatura de Comptes.
• Funcions públiques necessàries (LBRL, art. 92bis): secretaria (fe pública i assessorament legal preceptiu), intervenció-tresoreria (control i fiscalització interna i comptabilitat, tresoreria i recaptació), reservades a funcionaris d'administració local amb habilitació de caràcter nacional.

Esquema: el cicle pressupostari local

Si el pressupost no entra en vigor a l'inici de l'exercici, es considera automàticament prorrogat el de l'any anterior, sense perjudici de les modificacions posteriors.

Claus d'examen

• Taxa vs preu públic: el criteri no és qui presta el servei, és si és de recepció voluntària i el sector privat també el presta — llavors preu públic; si no, taxa (Comu-A1 2021, p. 49 i p. 79).
• Contribucions especials: la base imposable arriba fins al 90 % del cost, no el 70 % que apareix com a distractor recurrent (Comu-A1 2021, p. 44).
• Impostos municipals: cal saber-se en els dos sentits qui és obligatori (IBI, IAE, IVTM) i qui potestatiu (ICIO, IIVTNU); les preguntes sempre barregen un obligatori amb els potestatius (Comu-A1 2018, p. 63; Comu-A2 2021, p. 61).
• Potestat tributària: originària només de l'Estat i per llei; els ens locals sempre l'exerceixen de manera derivada (Comu-A1 2018, p. 64).
• IIVTNU (plusvàlua): és un tribut directe, no indirecte — l'adjectiu és el parany habitual (Comu-A2 2021, p. 57).
• Exercici pressupostari = any natural és l'art. 163 TRLRHL, no el 164 (contingut del pressupost general): un examen oficial cita malament l'article tot i que la resposta correcta continua sent la mateixa (Comu-A1 2021, p. 47).

Per recordar

• La potestat tributària originària és només de l'Estat i per llei; els ens locals la tenen derivada (art. 133 CE).
• Taxa: domini públic o serveis no voluntaris o no prestats pel sector privat; import no superior al cost. Preu públic: servei voluntari i també prestat pel sector privat; import com a mínim el cost. Contribució especial: benefici o augment de valor per obres o serveis; fins al 90 % del cost.
• Impostos obligatoris: IBI, IAE, IVTM. Potestatius: ICIO i IIVTNU.
• Ordenança fiscal: exposició pública 30 dies; entra en vigor amb la publicació del text íntegre al BOP.
• Pressupost: al Ple abans del 15 d'octubre; exposició 15 dies hàbils; 1 mes per resoldre reclamacions; entrada en vigor 1 de gener; pròrroga automàtica si no s'aprova.
• Sense dèficit inicial i no afectació dels ingressos.
• Capítols 1–5 corrents, 6–7 capital, 8–9 financeres.
• Fases de la despesa: A → D → O → P.
• Liquidació abans de l'1 de març, l'aprova el president. Compte general: 15 de maig / 1 de juny / 1 d'octubre.
• Romanent de tresoreria negatiu: reduir despeses → operació de crèdit → pressupost següent amb superàvit.