Les fonts del Dret Públic

Enunciat oficial. Les fonts del Dret Públic. La potestat legislativa. La delegació legislativa en favor del Govern. La iniciativa legislativa. Lleis orgàniques. Lleis ordinàries. Lleis marc. Lleis d'harmonització. La delegació legislativa en favor del Govern. Els Decrets-Llei. El reglament.

1. Concepte i sistema de fonts

Art. 1.1 del Codi civil: «Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.»

• La jurisprudència no és font en sentit estricte: complementa l'ordenament jurídic amb la doctrina que, de manera reiterada, estableixi el Tribunal Suprem en interpretar i aplicar la llei, el costum i els principis generals del dret (art. 1.6 Cc).
• El costum només regeix en defecte de llei aplicable, sempre que no sigui contrari a la moral ni a l'ordre públic i que resulti provat.
• Els principis generals del dret s'apliquen en defecte de llei i costum, sens perjudici del seu caràcter informador de l'ordenament jurídic.
• «Ley» s'ha d'entendre en sentit ampli: tota norma escrita, de qualsevol rang.

1.1 Els dos principis ordenadors

• Jerarquia normativa (art. 9.3 CE (Constitució Espanyola) i art. 1.2 Cc: «carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior»). L'ordre és: Constitució → tractats internacionals i dret de la Unió → llei (orgànica i ordinària) i normes amb rang de llei → reglament.
• Competència: entre normes del mateix rang procedents d'ordenaments diferents (estatal i autonòmic) no hi ha jerarquia, sinó distribució de competències (art. 149 CE). El dret estatal és supletori del de les CCAA (art. 149.3).

1.2 La Constitució i el dret de la Unió Europea

• La Constitució és la norma suprema; els poders públics i els ciutadans hi estan subjectes (art. 9.1).
• Els tractats internacionals vàlidament celebrats, un cop publicats oficialment a Espanya, formen part de l'ordenament intern; les seves disposicions només poden ser derogades, modificades o suspeses en la forma prevista en els mateixos tractats o d'acord amb les normes generals del dret internacional (art. 96.1 CE).
• El dret de la Unió —de la UE (Unió Europea)— té primacia i, en el cas dels reglaments, efecte directe. Els reglaments de la UE són obligatoris en tots els seus elements i directament aplicables; les directives obliguen quant al resultat i requereixen transposició; les decisions són obligatòries per als seus destinataris; recomanacions i dictàmens no vinculen.
• La cessió de competències derivades de la Constitució a una organització internacional s'autoritza per llei orgànica (art. 93 CE).

2. La potestat legislativa

Art. 66.2 CE: les Corts Generals exerceixen la potestat legislativa de l'Estat. Als parlaments autonòmics els correspon la potestat legislativa en el seu àmbit. Un cop aprovada la llei, el Rei la sanciona en el termini de quinze dies, la promulga i n'ordena la immediata publicació (art. 91 CE): és un acte degut, no discrecional.

2.1 La iniciativa legislativa (art. 87)

Les proposicions de llei preses en consideració al Senat es remeten al Congrés. La presa en consideració de proposicions de llei requereix la conformitat del Govern quan impliquin augment dels crèdits o disminució dels ingressos pressupostaris (art. 134.6).

2.2 Lleis orgàniques i ordinàries (art. 81)

Literal:

«1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.»

• La relació entre llei orgànica i ordinària no és de jerarquia sinó de competència: cadascuna té el seu àmbit material reservat.
• «Desenvolupament dels drets fonamentals» s'ha d'entendre restrictivament: el títol I, capítol II, secció 1a (arts. 15–29) i l'art. 14 en la mesura que se'n faci desenvolupament directe.
• No poden ser objecte de llei orgànica les matèries no reservades, ni es pot delegar la seva regulació al Govern (art. 82.1).

2.3 Lleis marc (art. 150.1)

Les Corts Generals, en matèries de competència estatal, poden atribuir a totes o a alguna de les comunitats autònomes la facultat de dictar, per a si mateixes, normes legislatives en el marc dels principis, bases i directrius fixats per una llei estatal. Sens perjudici de la competència dels tribunals, en cada llei marc s'ha d'establir la modalitat del control de les Corts Generals sobre aquestes normes legislatives de les CCAA.

2.4 Lleis de transferència o delegació (art. 150.2)

L'Estat pot transferir o delegar a les comunitats autònomes, mitjançant llei orgànica, facultats corresponents a matèria de titularitat estatal que per la seva pròpia naturalesa siguin susceptibles de transferència o delegació. La llei ha de preveure en cada cas la transferència de mitjans financers i les formes de control que es reservi l'Estat.

2.5 Lleis d'harmonització (art. 150.3)

L'Estat pot dictar lleis que estableixin els principis necessaris per harmonitzar les disposicions normatives de les comunitats autònomes, fins i tot en el cas de matèries atribuïdes a la competència d'aquestes, quan així ho exigeixi l'interès general. Correspon a les Corts Generals, per majoria absoluta de cada cambra, l'apreciació d'aquesta necessitat.

Aquestes tres figures de l'art. 150 es confonen constantment. La regla: 150.1 marc (les CCAA legislen dins d'un marc estatal), 150.2 transferència/delegació (llei orgànica, amb mitjans i control), 150.3 harmonització (l'Estat harmonitza, apreciació per majoria absoluta de cada cambra).

3. La delegació legislativa (arts. 82–85)

Les Corts poden delegar en el Govern la potestat de dictar normes amb rang de llei. El producte són els Decrets Legislatius: art. 85 CE, «les disposicions del Govern que continguin legislació delegada rebran el títol de Decrets Legislatius» — a diferència del decret-llei (art. 86), que no neix d'una delegació prèvia sinó de la urgència del mateix Govern.

Requisits generals (art. 82):

• No es poden delegar les matèries reservades a llei orgànica.
• La delegació ha de ser expressa, per a matèria concreta i amb fixació del termini per exercir-la. S'esgota pel seu ús: el Govern la consumeix amb la publicació de la norma corresponent.
• No es pot entendre concedida de manera implícita ni per temps indeterminat.
• No es permet la subdelegació a autoritats diferents del Govern mateix.

Dues modalitats:

Control (art. 82.6): sens perjudici de la competència pròpia dels tribunals, les lleis de delegació poden establir en cada cas fórmules addicionals de control. L'art. 84 afegeix que quan una proposició de llei o una esmena sigui contrària a una delegació legislativa en vigor, el Govern es pot oposar a la seva tramitació; en aquest cas es pot presentar una proposició de llei per a la derogació total o parcial de la llei de delegació.

L'excés en l'exercici de la delegació (ultra vires) determina que la norma, en la part excedida, tingui valor reglamentari i pugui ser controlada per la jurisdicció ordinària.

4. Els decrets-llei (art. 86)

Literal:

«1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.»

Punts que cauen:

• Els dicta el Govern i són disposicions legislatives provisionals.
• El pressupòsit habilitant és l'extraordinària i urgent necessitat, controlable pel Tribunal Constitucional.
• La convalidació la fa només el Congrés (no el Senat), en 30 dies; si el Congrés està dissolt o el mandat ha expirat, ho fa la Diputació Permanent.
• La convalidació no canvia la naturalesa de la norma: continua sent un decret-llei. Per convertir-lo en llei cal la tramitació com a projecte de llei pel procediment d'urgència.
• No poden afectar —no diu «regular»— aquelles quatre matèries.

5. El reglament

Concepte: norma jurídica de caràcter general dictada per l'Administració amb rang inferior a la llei. La potestat reglamentària del Govern deriva de l'art. 97 CE i es regula als arts. 128–133 de la Llei 40/2015.

5.1 Titulars i jerarquia interna

Llei 40/2015, art. 128: la potestat reglamentària l'exerceixen el Govern de la Nació, els òrgans de govern de les comunitats autònomes i els òrgans de govern de les entitats locals. Els reglaments no poden regular matèries objecte de reserva de llei ni infringir normes amb aquest rang, i no poden tipificar delictes, faltes o infraccions administratives, establir penes o sancions, ni tributs, exaccions parafiscals o altres càrregues o prestacions personals o patrimonials de caràcter públic.

Jerarquia dels reglaments estatals (Llei 50/1997, art. 24):

1. Reials decrets del President del Govern;
2. Reials decrets acordats en Consell de Ministres;
3. Ordres ministerials (i, si afecten diversos departaments, ordres del Ministre de la Presidència a proposta dels ministres interessats).

L'equivalent, a nivell autonòmic, és el decret del Govern de la comunitat i, per sota, l'ordre de cada conseller; a nivell local, les normes són el reglament orgànic i les ordenances, que aprova el Ple (LBRL, art. 22); els bans i els decrets d'alcaldia (LBRL, art. 21) no són un esglaó d'aquesta jerarquia: de manera ordinària són actes administratius singulars, no reglaments.

Les disposicions administratives no poden vulnerar la Constitució ni les lleis, ni regular aquelles matèries que la Constitució o els Estatuts d'Autonomia reconeixen de la competència de les Corts Generals o de les Assemblees Legislatives de les CCAA. Cap disposició administrativa no pot vulnerar els preceptes d'una altra de rang superior.

5.2 Classes

• Per la relació amb la llei: executius (desenvolupen una llei; requereixen dictamen del Consell d'Estat), independents (organització i matèries no reservades) i de necessitat.
• Per l'àmbit: jurídics o normatius (regulen relacions de supremacia general, amb efectes davant tercers) i administratius o d'organització (àmbit intern).

5.3 Elaboració i límits

• El procediment d'elaboració està regulat als arts. 127–133 de la Llei 39/2015 i, per a l'Estat, a l'art. 26 de la Llei del Govern: consulta pública prèvia, memòria de l'anàlisi d'impacte normatiu, informes preceptius, audiència i informació pública, dictamen del Consell d'Estat quan escaigui, i publicació per a l'entrada en vigor.
• Principis de bona regulació (Llei 39/2015, art. 129): necessitat, eficàcia, proporcionalitat, seguretat jurídica, transparència i eficiència.
• Publicitat (Llei 39/2015, art. 131): els reglaments s'han de publicar al diari oficial corresponent per entrar en vigor i produir efectes jurídics.
• Planificació normativa (Llei 39/2015, art. 132): pla anual normatiu.
• Inderogabilitat singular (Llei 39/2015, art. 37): les resolucions administratives de caràcter particular no poden vulnerar el que estableixi una disposició de caràcter general, encara que aquelles tinguin un rang igual o superior.
• Control: la nul·litat de ple dret afecta les disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals (Llei 39/2015, art. 47.2). Els tribunals controlen la potestat reglamentària (art. 106.1 CE) mitjançant el recurs directe contra el reglament i el recurs indirecte contra els actes d'aplicació.

Claus d'examen

• Decret legislatiu vs. decret-llei: no és la mateixa figura. El legislatiu neix d'una delegació prèvia de les Corts (art. 85 CE); el decret-llei el dicta el Govern pel seu compte, sense delegació, per urgència (art. 86 CE). Un distractor típic defineix el decret legislatiu com a norma «per extraordinària i urgent necessitat»: és la definició de l'altre (Comu-A1 2018, p. 26).
• Decret-llei: qui l'aprova i en quin termini es convalida. L'aprova el Govern; en 30 dies el Congrés dels Diputats el sotmet a debat i votació de totalitat per convalidar-lo o derogar-lo (Comu-A1 2018, p. 24 i p. 25; Comu-A1 2024, p. 8).
• Lleis marc, de transferència/delegació i d'harmonització (art. 150) es confonen entre elles. La marc atribueix facultat legislativa dins d'un marc estatal; l'harmonització imposa principis comuns encara que la matèria sigui autonòmica, amb apreciació per majoria absoluta de cada cambra. Un distractor de lleis marc reprodueix la definició d'harmonització, i viceversa (Comu-A1 2021, p. 14; Comu-A2 2024, p. 12).
• Iniciativa legislativa: qui la té i qui no. Govern, Congrés, Senat, assemblees de CCAA i iniciativa popular; el Defensor del Poble no en té (Comu-A1 2018, p. 22).
• Lleis orgàniques: majoria absoluta del Congrés, en votació final sobre el conjunt del projecte —no de les dues cambres ni de tot el Parlament (Comu-A1 2018, p. 23; Comu-A2 2018, p. 26).

Per recordar

• Fonts del Codi civil: llei, costum, principis generals del dret. La jurisprudència complementa, no és font.
• Llei orgànica i ordinària: competència, no jerarquia. Majoria absoluta del Congrés en votació final sobre el conjunt.
• 150.1 marc · 150.2 transferència/delegació (llei orgànica) · 150.3 harmonització (majoria absoluta de cada cambra).
• Delegació legislativa: expressa, matèria concreta, termini fixat, no subdelegable, s'esgota amb l'ús. Llei de bases → text articulat; llei ordinària → text refós.
• Decret-llei: extraordinària i urgent necessitat, 30 dies, només el Congrés, no pot afectar títol I, institucions bàsiques, règim de les CCAA i dret electoral general.
• El reglament no pot tipificar delictes ni infraccions, ni establir penes, sancions o tributs.
• Inderogabilitat singular del reglament: un acte particular no pot vulnerar una disposició general, ni que l'acte vingui d'un òrgan superior.