Administració electrònica i serveis digitals

Enunciat oficial. Administració electrònica i serveis digitals: regulació de la relació electrònica amb les administracions públiques i del funcionament electrònic del sector públic, d'acord amb la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú, i en la Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic.

Aquest tema comparteix matèria amb el tema 17 del bloc comú, que conté el desenvolupament complet de drets, expedient electrònic i model municipal. Aquí s'hi afegeix el que és específic de la vessant tècnica i municipal.

1. Els dos eixos normatius

El desplegament reglamentari és el RD 203/2021, que concreta el Punt d'Accés General electrònic, les seus electròniques i seus associades, el directori d'aplicacions per a la reutilització, el registre electrònic general, les oficines d'assistència en matèria de registres, l'expedient, el document, les còpies autèntiques i l'arxiu electrònic únic.

La Llei 40/2015 és la llei de règim jurídic del sector públic, i d'aquest règim el tema en pren només la part electrònica: el funcionament del sector públic per mitjans electrònics —seu, signatura dels òrgans, actuació automatitzada, arxiu— i les relacions electròniques entre administracions —transmissió de dades, esquemes nacionals, reutilització d'aplicacions—. La resta del règim jurídic (òrgans, competència, delegació, convenis, sector públic institucional, responsabilitat patrimonial) no és matèria d'aquest tema. La mateixa llei fixa com a principi de tota relació interadministrativa la cooperació, la col·laboració i la coordinació (Llei 40/2015, art. 3): els serveis digitals integrats es construeixen entre administracions autònomes que col·laboren, no per centralització imposada ni per jerarquia.

1.1 Seu, portal, punt d'accés general i carpeta ciutadana

No són sinònims, i el tribunal els creua. Es distingeixen per qui n'és titular i quina garantia jurídica ofereixen:

2. Principis bàsics de l'administració electrònica

Els que es pregunten com a «principi bàsic»:

• Neutralitat tecnològica i adaptabilitat al progrés: garanteix la independència en l'elecció de les alternatives tecnològiques per part dels ciutadans i de les administracions, així com la llibertat de desenvolupar i implantar els avenços tecnològics en un àmbit de lliure mercat. L'Administració utilitzarà estàndards oberts i, complementàriament, els que siguin d'ús generalitzat pels ciutadans.
• Igualtat: en cap cas l'ús de mitjans electrònics pot implicar l'existència de restriccions o discriminacions per als ciutadans que es relacionin amb l'Administració per mitjans no electrònics.
• Accessibilitat a la informació i als serveis per mitjans electrònics, amb estàndards oberts i, si escau, d'ús generalitzat, de manera segura i comprensible, garantint especialment l'accessibilitat universal i el disseny per a tothom.
• Legalitat, cooperació, seguretat, proporcionalitat, responsabilitat i qualitat, simplificació administrativa, transparència i publicitat.
• Una sola vegada (once-only): els interessats no han de presentar dades o documents que ja es trobin en poder de les administracions públiques o que hagin estat elaborats per aquestes (Llei 39/2015, art. 28). L'Administració els ha de consultar o recaptar llevat que l'interessat s'hi oposi, i sense que aquesta oposició s'hagi de motivar; quan una llei especial exigeixi consentiment exprés, cal obtenir-lo.

3. Els col·lectius obligats a relacionar-se electrònicament

Llei 39/2015, art. 14 — pregunta recurrent, sovint en negatiu («quins no estan obligats»):

Estan obligats en tot cas: les persones jurídiques; les entitats sense personalitat jurídica; els qui exerceixin una activitat professional per a la qual es requereixi col·legiació obligatòria, en els tràmits propis d'aquesta activitat (amb notaris i registradors expressament inclosos); els qui representin un interessat obligat; i els empleats públics per als tràmits que facin per raó de la seva condició.

No estan obligades les persones físiques que actuen a títol particular: poden triar el canal i canviar-lo en qualsevol moment. Reglamentàriament es pot establir l'obligació per a col·lectius de persones físiques que, per la seva capacitat econòmica, tècnica o dedicació professional, tinguin acreditat l'accés i disponibilitat dels mitjans.

Si un obligat presenta en paper, l'Administració li requereix l'esmena mitjançant presentació electrònica i la data de presentació vàlida és la de l'esmena (Llei 39/2015, art. 68.4).

El deure d'assistència és de l'Administració, no un dret que la ciutadania hagi d'exercir. L'art. 12 de la Llei 39/2015 no recomana: les administracions «hauran de garantir» que les persones interessades es puguin relacionar amb elles per mitjans electrònics, i per això han de posar a disposició els canals d'accés, els sistemes i les aplicacions que calguin. Poder triar el paper serveix de poc si ningú no ajuda a fer el tràmit electrònic: aquí és on la bretxa digital deixa de ser un problema de model i es converteix en una garantia jurídica exigible, que es concreta en tres peces —el dret a triar el canal (art. 14), l'assistència en l'ús de mitjans electrònics a les oficines de registre, i el funcionari habilitat que identifica i signa per qui no disposa dels mitjans, amb el seu consentiment exprés—. La conseqüència pràctica: si una persona amb dret a ser assistida no té els mitjans, la seva identificació o signatura pot ser vàlidament feta per un funcionari habilitat, no per «qualsevol» funcionari ni per una signatura presencial substitutòria.

4. Registre electrònic, apoderaments i notificació

• Registre electrònic (Llei 39/2015, art. 16): cada administració té un registre electrònic general, interconnectat amb la resta d'administracions (Llei 39/2015, art. 2.1). Dona fe de si s'ha produït o no la comunicació entre la ciutadania i l'Administració, tant d'entrada com de sortida, i emet automàticament un rebut amb la data, l'hora i el número d'entrada; ha de cursar els documents sense dilació a les unitats destinatàries. Si per raons tècniques no pot estar operatiu, la seu electrònica ho ha d'anunciar amb la durada prevista de la suspensió.
• Registre d'apoderaments (Llei 39/2015, art. 6): cada administració ha de tenir un registre electrònic general d'apoderaments on consten els poders generals (actuar en qualsevol tràmit davant qualsevol Administració), els específics d'una Administració o els limitats a tràmits concrets, atorgats en persona o electrònicament. Tenen una vigència màxima de cinc anys, prorrogable abans que expiri.
• Notificació electrònica (Llei 39/2015, art. 43): es practica per compareixença a la seu electrònica o mitjançant adreça electrònica habilitada única. S'entén practicada en el moment en què es produeix l'accés al seu contingut; si transcorren 10 dies naturals des de la posada a disposició sense que s'hi accedeixi, s'entén rebutjada, amb els mateixos efectes que si s'hagués practicat, tret que d'ofici o a instància de la persona destinatària es comprovi la impossibilitat tècnica o material de l'accés.
• Oficines d'assistència en matèria de registres (RD 203/2021): donen suport i assistència en l'ús de mitjans electrònics a qui no té obligació d'usar-los, i verifiquen la identitat mitjançant el document d'identificació; també poden actuar com a funcionariat habilitat.

5. Identificació, signatura i actuació automatitzada

• Identificació de l'interessat (Llei 39/2015, art. 9): certificat qualificat de signatura, certificat qualificat de segell, i sistemes de clau concertada amb registre previ.
• Signatura de l'interessat (Llei 39/2015, art. 10 i Llei 39/2015, art. 11): només cal signar per formular sol·licituds, presentar declaracions responsables o comunicacions, interposar recursos, desistir d'accions i renunciar a drets. Per a la resta n'hi ha prou amb identificar-se.
• Sistemes de signatura de l'Administració (Llei 40/2015, art. 42): segell electrònic basat en certificat qualificat i CSV (Codi Segur de Verificació), que permet la comprovació de la integritat del document accedint a la seu electrònica.
• Actuació administrativa automatitzada (Llei 40/2015, art. 41): acte o actuació realitzat íntegrament per mitjans electrònics en el marc d'un procediment administratiu i en el qual no ha intervingut de forma directa un empleat públic. Cal establir prèviament l'òrgan competent per a la definició de les especificacions, la programació, el manteniment, la supervisió, el control de qualitat i, si escau, l'auditoria del sistema d'informació i del seu codi font, i indicar l'òrgan responsable a efectes d'impugnació.
• Funcionari habilitat (Llei 39/2015, art. 12): pot identificar i signar per un interessat no obligat que no disposi dels mitjans, amb el seu consentiment exprés i deixant-ne constància; cada administració ha de mantenir un registre de funcionaris habilitats.
• eIDAS (eIDAS) i eIDAS 2 (eIDAS 2) posen el marc europeu: el reconeixement mutu entre estats membres dels sistemes d'identificació notificats, els nivells de garantia BAIX, SUBSTANCIAL i ALT —el reconeixement mutu obliga per als de nivell substancial i alt, no per als de nivell baix—, i la cartera europea d'identitat digital que crea l'eIDAS 2, l'EUDI (European Digital Identity) Wallet → tema 68.

6. Interoperabilitat i reutilització

La base legal està a la Llei 40/2015: les administracions es transmeten les dades que necessiten per exercir les seves competències, sense demanar-les a la persona interessada (Llei 40/2015, art. 155); ho fan complint els dos esquemes nacionals, l'ENI i l'ENS (Llei 40/2015, art. 156) —el requisit tècnic que garanteix alhora seguretat i interoperabilitat, i que exigeix estàndards oberts, no formats tancats ni sistemes aïllats—; i poden fer-ho també per intercanvi electrònic de dades en entorns tancats de comunicació (Llei 40/2015, art. 44), on els documents circulen entre òrgans d'una mateixa administració o entre administracions que hi han convingut les condicions, amb validesa d'original.

• ENI (RD, Reial Decret, 4/2010): principis d'interoperabilitat organitzativa, semàntica i tècnica, més les dimensions de seguretat, conservació i multilingüisme. Es desplega en NTI (Normes Tècniques d'Interoperabilitat): Document electrònic, Expedient electrònic, Política de signatura i segell, Digitalització de documents, Catàleg d'estàndards, SICRES (Sistema d'Informació Comuna de Registres d'Entrada i Sortida) —el model de dades per a l'intercanvi d'assentaments registrals—, Reutilització de recursos d'informació, Requisits de connexió a la Xarxa SARA, Procediments de còpia autèntica i conversió, Política de gestió de documents electrònics, Protocols d'intermediació de dades i Relació de models de dades.
• Plataformes comunes estatals, que no s'han de confondre entre elles:
• SARA (Sistema de Aplicaciones y Redes de las Administraciones): la xarxa de comunicacions que interconnecta l'Administració General de l'Estat amb la resta d'administracions.
• SIR (Sistema d'Interconnexió de Registres): la infraestructura que permet l'intercanvi d'assentaments entre registres electrònics, certificats amb l'estàndard SICRES.
• Cl@ve, @firma, Notific@, Carpeta Ciutadana, DIR3 (directori comú d'unitats orgàniques), SCSP (Substitució de Certificats en Suport Paper) per a la intermediació de dades.
• Catalunya, el Consorci AOC (Administració Oberta de Catalunya), regulat per la Llei 26/2010 i la Llei 29/2010, que en distingeix dos serveis que sovint es confonen:
• Via Oberta: transmissió de dades que permet consultar informació d'altres administracions per no exigir a la ciutadania documents que ja obren en poder de l'Administració (once-only).
• EACAT (Extranet de les Administracions Catalanes): plataforma de tramitació interadministrativa, un canal bidireccional de comunicació electrònica segur, jurídicament i tècnica, per intercanviar expedients i documents entre administracions catalanes (i amb l'Àrea Metropolitana de Barcelona).
• A més: e-NOTUM (notificacions), e-TRAM i e-FACT (tramitació i facturació electrònica), idCAT i idCAT Mòbil, T-CAT, iARXIU, Representa.
• Reutilització (Llei 40/2015, art. 157–Llei 40/2015, art. 158): les administracions han de posar a disposició de qualsevol altra les aplicacions declarades com de font oberta a través del directori general d'aplicacions; abans d'adquirir o desenvolupar una aplicació, cal consultar el directori i, si no es reutilitza, justificar-ho en termes d'eficiència.

7. La seguretat: l'ENS

L'ENS és el marc obligatori de seguretat de l'administració electrònica: categorització dels sistemes, anàlisi de riscos, declaració i política de seguretat, mesures de seguretat de l'annex II i auditoria. → tema 66, que s'estudia sencer perquè apareix als quatre àmbits funcionals.

8. Els serveis digitals de l'Ajuntament de Barcelona

• Seu electrònica i Carpeta ciutadana («La meva carpeta»): tràmits, estat dels expedients, notificacions i dades personals amb certificat digital reconegut. L'accés a la carpeta no depèn d'estar empadronat a Barcelona ni de ser-ne contribuent: depèn d'identificar-se.
• GPA (Gestor de Procediments Administratius): motor corporatiu de tramitació que suporta els procediments administratius municipals, per unificar-ne la gestió i centralitzar-ne el registre i la configuració. Consta de tres mòduls: el registre de procediments administratius, una capa de serveis i funcions i un operador genèric d'expedients. Integrat amb el registre, el gestor documental i el portasignatures.
• PDIB (Passarel·la d'Interoperabilitat de Barcelona): la peça d'arquitectura que actua com a mòdul comú per gestionar i donar seguretat als accessos a dades d'altres administracions i a les emissions del mateix Ajuntament cap a altres organismes. No s'ha de confondre amb la passarel·la de pagaments dels tràmits ni amb la interoperabilitat amb la resta d'ens locals catalans, que passa per Via Oberta.
• Tancament de l'expedient: en tancar-lo, els serveis documentals comproven que tots els documents obligatoris hi estan inclosos, en estat definitiu i amb les signatures corresponents quan pertoqui — no que només hi hagi la sol·licitud i el justificant.
• AIDA (Administració Integral de Documents i Arxius), el sistema municipal d'arxiu, i l'arxiu electrònic: estructura on s'emmagatzemen i conserven tots els documents i expedients electrònics de l'activitat municipal, amb el quadre de classificació documental i les polítiques de preservació. → tema 44.
• Canals: seu electrònica, OAC (Oficina d'Atenció Ciutadana) presencials, OAC Digital, telèfon 010, quiosc de tràmits i app Barcelona a la butxaca.
• Notificacions: integració amb e-NOTUM.
• Identificació: idCAT Mòbil, Cl@ve, certificats qualificats i T-CAT per al personal.
• Interoperabilitat: Via Oberta per a la consulta de dades d'altres administracions, aplicant el principi once-only.
• Serveis digitals sectorials: cada sistema d'informació municipal s'adscriu a una àrea temàtica de govern; per exemple, el CUESB (Centre d'Urgències i Emergències Socials de Barcelona) i el SIRIUS —d'atenció social bàsica— són de l'àrea de Drets Socials, Justícia Global, Feminismes i LGTBI (Lesbianes, Gais, Transsexuals, Bisexuals i Intersexuals).
• Dades obertes de Barcelona (Open Data BCN) i Decidim.Barcelona com a serveis digitals de dades obertes i participació.

Claus d'examen

• Via Oberta versus EACAT: Via Oberta és per consultar dades d'altres administracions (evitar aportar documents, once-only); EACAT és per tramitar amb elles (enviar expedients i documents pel canal bidireccional). Una pregunta pràctica sobre intercanviar informació amb l'Àrea Metropolitana de Barcelona demanava EACAT, no Via Oberta ni SARA (TS-TIC 2021, pràctica p. 15).
• PDIB no és la passarel·la de pagaments ni la interoperabilitat amb altres ens locals catalans (això és Via Oberta): és la peça que dona accés segur a dades d'altres administracions i gestiona les emissions cap enfora (TS-TIC 2021, p. 24).
• Llei 39/2015 = relació amb la ciutadania; Llei 40/2015 = funcionament intern i entre administracions. És la parella que més es confon i la que decideix quina llei «fomenta la relació entre interessats i Administració» (TS-TIC 2018, pràctica p. 17).
• La notificació es practica en accedir-hi, no en rebre-la ni en generar-se: si passen 10 dies naturals sense accés, es dona per rebutjada amb els mateixos efectes (Llei 39/2015, art. 43).
• El GPA té tres mòduls, i la geocodificació d'adreces no n'és un (TS-TIC 2023, p. 31).
• AIDA i CSV es confonen amb altres sigles del mateix camp: AIDA és el sistema d'arxiu, no un mòdul del GPA; el CSV és el que permet comprovar la integritat d'un document a la seu, no és una signatura en si mateixa.

Per recordar

• Neutralitat tecnològica = independència en l'elecció de les alternatives tecnològiques, amb estàndards oberts.
• Seu ≠ portal ≠ punt d'accés general ≠ carpeta. La seu és l'adreça amb titularitat i responsabilitat d'una administració, i és on es tramita; el portal només informa i hi dona accés; el punt d'accés general concentra l'entrada al conjunt de serveis d'una administració; la carpeta és l'espai personal autenticat de dins la seu.
• El deure d'assistència és de l'Administració: l'art. 12 de la Llei 39/2015 diu que les administracions «hauran de garantir» la relació electrònica, no que la ciutadania hi tingui una opció. Qui no té els mitjans pot ser identificat i signar per mitjà d'un funcionari habilitat, amb consentiment exprés.
• La Llei 40/2015 aporta aquí només la part electrònica del règim jurídic del sector públic: seu, signatura dels òrgans, actuació automatitzada, arxiu, transmissió de dades (art. 155), els dos esquemes nacionals (art. 156) i la reutilització (arts. 157–158). Principi que ho travessa tot: cooperació, col·laboració i coordinació.
• Obligats a relacionar-se electrònicament: persones jurídiques, entitats sense personalitat, col·legiats obligatoris, representants d'obligats i empleats públics. Les persones físiques trien.
• Registre electrònic: dona fe de la comunicació i emet un rebut automàtic amb data, hora i número d'entrada. Notificació: es practica en l'accés al contingut, o als 10 dies naturals sense accedir-hi (rebuig).
• Signatura només per a sol·licituds, declaracions responsables, comunicacions, recursos, desistiments i renúncies; per a la resta, identificació.
• Actuació automatitzada: cal fixar prèviament l'òrgan competent per a especificacions, programació, manteniment, supervisió, control de qualitat i auditoria del codi font, i l'òrgan responsable a efectes d'impugnació. Els seus sistemes de signatura són el segell electrònic i el CSV.
• ENI: interoperabilitat organitzativa, semàntica i tècnica, desplegada en NTI.
• Via Oberta consulta, EACAT tramita. SARA és la xarxa estatal; el SIR (amb l'estàndard SICRES) interconnecta els registres.
• PDIB: mòdul comú d'accessos a dades d'altres administracions i d'emissions cap enfora. GPA: registre de procediments, capa de serveis i operador d'expedients — sense geocodificació.
• Abans de comprar o desenvolupar una aplicació cal consultar el directori de reutilització i justificar la no reutilització.