El règim jurídic de la funció pública espanyola

Enunciat oficial. El règim jurídic de la funció pública espanyola. Les bases del règim estatutari dels funcionaris públics: l'Estatut Bàsic de l'Empleat Públic (TREBEP). El personal al servei de les administracions públiques. Drets i deures dels funcionaris públics. Règim d'incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques. Règim disciplinari.

Normes: arts. 23.2, 103.3 i 149.1.18a de la CE (Constitució espanyola); TREBEP —RDL (Reial decret legislatiu) 5/2015—; Llei 53/1984 (Llei 53/1984); per a Catalunya, el Decret legislatiu 1/1997, de la funció pública de l'Administració de la Generalitat.

1. Marc constitucional i àmbit del TREBEP

• Art. 103.3 CE: la llei ha de regular l'estatut dels funcionaris públics, l'accés d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, les peculiaritats de l'exercici del dret a sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat.
• Art. 23.2 CE: dret d'accedir en condicions d'igualtat a les funcions i càrrecs públics, amb els requisits que assenyalin les lleis.
• Art. 149.1.18a CE: l'Estat té competència exclusiva sobre les bases del règim estatutari dels funcionaris de totes les administracions.

Àmbit d'aplicació (TREBEP, art. 2): personal funcionari i, en el que escaigui, personal laboral de l'AGE (Administració General de l'Estat), comunitats autònomes, entitats locals, organismes públics dependents i universitats públiques.

Principis (TREBEP, art. 1.3): servei als ciutadans i als interessos generals; igualtat, mèrit i capacitat en l'accés i en la promoció professional; estabilitat en l'ocupació i inamobilitat en la condició de funcionari de carrera; eficàcia en la planificació i gestió dels recursos humans; desenvolupament i qualificació professional permanent; transparència; avaluació i responsabilitat en la gestió; jerarquia; negociació col·lectiva i participació; cooperació entre administracions; objectivitat, professionalitat i imparcialitat.

El TREBEP com a legislació bàsica (art. 149.1.18a CE): l'Estat en fixa les bases i cada administració el desplega; a Catalunya, el Decret legislatiu 1/1997. També es coneix com a EBEP (Estatut Bàsic de l'Empleat Públic). En l'àmbit local, els funcionaris es regeixen, en allò que no disposi la LBRL (Llei 7/1985, de bases de règim local), pel TREBEP i la resta de legislació estatal de funció pública, i per la legislació autonòmica de desenvolupament —aquest ordre de prelació és el que pregunta l'examen.

2. Classes de personal al servei de les administracions públiques

TREBEP, art. 8: és empleat públic qui exerceix funcions retribuïdes a les administracions públiques al servei dels interessos generals. Es classifica en:

a) funcionaris de carrera; b) funcionaris interins; c) personal laboral, que pot ser fix, per temps indefinit o temporal; d) personal eventual.

Personal directiu professional (TREBEP, art. 13): exerceix funcions directives professionals definides com a tals a les normes de cada administració. Es designa per mèrit i capacitat i idoneïtat, amb publicitat i concurrència, i està subjecte a avaluació (eficàcia, eficiència, responsabilitat i control de resultats). Quan sigui personal laboral, està sotmès a la relació laboral de caràcter especial d'alta direcció.

Cossos i escales (TREBEP, art. 75): els funcionaris s'agrupen en cossos, escales, especialitats o altres sistemesque incorporen competències i coneixements comuns acreditats per un procés selectiu. Es creen, modifiquen i suprimeixen per llei (Corts Generals o assemblea legislativa autonòmica).

Grups de classificació professional (TREBEP, art. 76), segons la titulació exigida:

Disposició transitòria tercera: els antics grups (previs a la Llei 7/2007) s'integren als subgrups actuals per equivalència: A→A1, B→A2, C→C1, D→C2, i E→agrupacions professionals —les que no exigeixen ni tan sols la titulació de l'ESO (educació secundària obligatòria).

3. Drets dels empleats públics

3.1 Drets individuals (TREBEP, art. 14)

a) A la inamobilitat en la condició de funcionari de carrera; b) al desenvolupament efectiu de les funcions pròpies de la seva condició professional i progressió assolida; c) a la progressió en la carrera professional i promoció interna segons igualtat, mèrit i capacitat, amb sistemes objectius i transparents d'avaluació; d) a percebre les retribucions i les indemnitzacions per raó del servei; e) a participar en la consecució dels objectius de la unitat i a ser informat de les tasques a desenvolupar; f) a la defensa jurídica i protecció de l'Administració davant qualsevol ordre jurisdiccional per l'exercici legítim de les seves funcions; g) a la formació contínua i actualització permanent, preferentment en horari laboral; h) al respecte de la seva intimitat, orientació sexual, pròpia imatge i dignitat en el treball, especialment davant l'assetjament sexual i per raó de sexe, moral i laboral; i) a la no discriminació per raó de naixement, origen, gènere, sexe, orientació sexual, religió, opinió, discapacitat, edat o altra condició personal o social; j) a l'adopció de mesures que afavoreixin la conciliació de la vida personal, familiar i laboral; j bis) a la intimitat en l'ús de dispositius digitals i davant l'ús de dispositius de videovigilància i geolocalització, i a la desconnexió digital; k) a la llibertat d'expressió dins els límits de l'ordenament jurídic; l) a rebre protecció eficaç en matèria de seguretat i salut en el treball; m) a les vacances, descansos, permisos i llicències; n) a la jubilació segons els termes i condicions establertes a les normes aplicables; o) a les prestacions de la Seguretat Social corresponents al règim que els sigui aplicable; p) a la lliure associació professional; q) als altres drets reconeguts per l'ordenament jurídic.

3.2 Drets individuals exercits col·lectivament (TREBEP, art. 15)

a) A la llibertat sindical; b) a la negociació col·lectiva i a la participació en la determinació de les condicions de treball; c) a l'exercici de la vaga, amb la garantia del manteniment dels serveis essencials de la comunitat; d) al plantejament de conflictes col·lectius de treball; e) al dret de reunió.

Òrgans de representació (TREBEP, art. 39–TREBEP, art. 42): la llibertat sindical i la negociació col·lectiva es canalitzen a través de delegats de personal (unitats de 6 a 49 funcionaris) i juntes de personal (a partir de 50); la Junta va de 5 representants (50-100 funcionaris) a dos per cada 1.000 o fracció, amb un màxim de 75, a partir de 1.001. El seu mandat és de quatre anys, amb possibilitat de reelecció, i es prorroga si no s'han convocat noves eleccions.

3.3 Carrera professional i avaluació

Carrera (TREBEP, art. 16): oportunitats d'ascens i progrés professional conforme a igualtat, mèrit i capacitat. Modalitats:

• Carrera horitzontal: progressió de grau, categoria o esglaó sense necessitat de canviar de lloc de treball;
• carrera vertical: ascens en l'estructura de llocs de treball pels procediments de provisió;
• promoció interna vertical: ascens des d'un cos o escala d'un subgrup a un altre superior;
• promoció interna horitzontal: accés a cossos o escales del mateix subgrup professional.

Avaluació de l'acompliment (TREBEP, art. 20): procediment mitjançant el qual es mesura i valora la conducta professional i el rendiment o l'assoliment de resultats. S'ha d'adequar als criteris de transparència, objectivitat, imparcialitat i no discriminació. Els seus efectes es projecten sobre la carrera horitzontal, la formació, la provisió de llocs i les retribucions complementàries. La continuïtat en un lloc obtingut per concurs queda vinculada a l'avaluació d'acord amb els sistemes establerts.

3.4 Retribucions (TREBEP, art. 21–TREBEP, art. 30)

• Bàsiques: sou i triennis (assignats en funció del subgrup o grup de classificació professional), més les pagues extraordinàries —dues a l'any, com a mínim d'una mensualitat de sou i triennis—. La seva quantia la fixa la Llei de pressupostos generals de l'Estat.
• Complementàries: retribueixen les característiques dels llocs de treball, la carrera professional, el grau d'interès, iniciativa o esforç, el rendiment o resultats obtinguts, i els serveis extraordinaris fora de la jornada normal. Estructura clàssica: complement de destinació (nivell del lloc), complement específic (dificultat tècnica, dedicació, responsabilitat, incompatibilitat, perillositat o penositat), productivitat i gratificacions.
• Diferits: aportacions a plans de pensions o contractes d'assegurança col·lectiva.
• Les retribucions no poden ser objecte de compensació fora dels casos legals; els interins perceben les retribucions bàsiques i els triennis corresponents.
• Les administracions poden deduir proporcionalment de les retribucions la part corresponent a l'incompliment de jornada, sense caràcter sancionador.

3.5 Jornada, permisos i vacances (TREBEP, art. 47–TREBEP, art. 51)

• Vacances: 22 dies hàbils anuals per any complet de servei, o els dies que corresponguin proporcionalment. Als 15 anys de servei, un dia hàbil addicional, i un més cada tres anys fins a un màxim de 26 dies hàbils als 30 anys.
• Permisos (TREBEP, art. 48): accident o malaltia greu, hospitalització d'un familiar; trasllat de domicili; funcions sindicals; exàmens; deures inexcusables; assumptes particulars: sis dies a l'any; per assumptes propis sense retribució (fins a tres mesos cada dos anys).
• Permisos per conciliació (TREBEP, art. 49): permís per naixement per a la mare biològica (setze setmanes, sis de les quals immediatament posteriors al part, ininterrompudes i obligatòries); adopció, guarda amb finalitats d'adopció o acolliment; progenitor diferent de la mare biològica (setze setmanes); violència de gènere; cura de fill menor afectat per càncer o altra malaltia greu.

4. Deures dels empleats públics: el codi de conducta

TREBEP, art. 52 — literal, cau sovint:

«Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.»

I afegeix: «Los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.»

Principis ètics (TREBEP, art. 53), en resum: respecte a la Constitució i a la resta de l'ordenament; actuació d'acord amb els interessos generals, aliena a tot interès propi; lleialtat i bona fe amb l'Administració, superiors, companys, subordinats i ciutadans; respecte als drets fonamentals i llibertats públiques, sense discriminació; abstenció en els assumptes en què tinguin un interès personal, i no contraure obligacions econòmiques ni intervenir en operacions financeres que puguin suposar un conflicte d'interessos; no acceptar cap tracte de favor ni privilegi injustificat de persones o entitats privades; actuar amb eficàcia, economia i eficiència; no influir en l'agilització o resolució de tràmits sense causa justa; complir amb diligència les tasques; dedicació al servei públic; guardar secret de les matèries classificades i no fer ús de la informació en benefici propi o de tercers.

Principis de conducta (TREBEP, art. 54): tractar amb atenció i respecte ciutadans, superiors i empleats; complir tasques i horari; obeir les instruccions i ordres professionals dels superiors, llevat que constitueixin una infracció manifesta de l'ordenament, cas en què s'ha de comunicar immediatament als òrgans d'inspecció; informar els ciutadans del que tinguin dret a conèixer; administrar els recursos i béns públics amb austeritat, sense usar-los en profit propi; rebutjar qualsevol regal, favor o servei que superi els usos habituals, socials o de cortesia; garantir la constància dels documents per als successors; mantenir actualitzada la formació; observar les normes de seguretat i salut laboral; comunicar als superiors les propostes de millora; atendre el ciutadà en la llengua oficial que sol·liciti.

5. Règim d'incompatibilitats

Llei 53/1984 (Llei 53/1984) i TREBEP, art. 1.

Principi general (Llei 53/1984, art. 1): el personal al servei de les administracions públiques només pot exercir un lloc de treball al sector públic, sens perjudici de les excepcions legals. No es pot percebre més d'una remuneració amb càrrec als pressupostos públics. L'exercici d'un lloc del sector públic és incompatible amb la percepció de pensió de jubilació o retir per drets passius o per qualsevol règim de la Seguretat Social públic i obligatori.

Regles:

• Excepcions (Llei 53/1984, art. 3 i següents): funcions docents com a professor universitari associat a temps parcial, activitats d'investigació i assessorament en supòsits concrets, i l'àmbit sanitari i docent. Una segona activitat pública requereix autorització expressa de compatibilitat, que no pot modificar la jornada ni l'horari.
• Activitats privades (Llei 53/1984, art. 11–Llei 53/1984, art. 16): no es poden exercir activitats privades, incloses les de caràcter professional, siguin per compte propi o sota la dependència o al servei d'entitats o particulars, que es relacionin directament amb les que gestioni el departament, organisme o entitat on estigui destinat. No es pot reconèixer compatibilitat quan l'activitat privada s'exerceixi en assumptes en què hagi intervingut en els dos últims anys, ni en els que hagi d'intervenir per raó del lloc públic.
• Prohibició absoluta: no es pot autoritzar cap compatibilitat quan es percebi complement específic (o concepte equiparable) la quantia del qual superi el 30 % de la retribució bàsica, exclosos els conceptes de caràcter familiar; ni quan l'activitat pugui impedir o menyscabar l'estricte compliment dels deures o comprometre la imparcialitat o independència.
• El compliment de la normativa d'incompatibilitats és un dels deures dels empleats públics i l'incompliment és falta molt greu (TREBEP, art. 95).

6. Règim disciplinari (TREBEP, art. 93–TREBEP, art. 98)

Principis (TREBEP, art. 94): legalitat i tipicitat, irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables i retroactivitat de les favorables, proporcionalitat, culpabilitat i presumpció d'innocència. Funcionaris i personal laboral queden subjectes al règim disciplinari i responen de la inducció i l'encobriment de faltes greus i molt greus quan en resulti perjudici greu.

6.1 Faltes molt greus (TREBEP, art. 95) — llista tancada, cau literal

a) L'incompliment del deure de respecte a la Constitució i a l'Estatut d'Autonomia respectiu; b) tota actuació que suposi discriminació per raó d'origen racial o ètnic, religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual, llengua, opinió, lloc de naixement o veïnatge, sexe o qualsevol altra condició o circumstància personal o social, així com l'assetjament per raó d'aquestes causes, l'assetjament moral, sexual i per raó de sexe; c) l'abandonament del servei, així com no fer-se càrrec voluntàriament de les tasques o funcions encomanades; d) l'adopció d'acords manifestament il·legals que causin perjudici greu a l'Administració o als ciutadans; e) la publicació o utilització indeguda de la documentació o informació a què tinguin o hagin tingut accés per raó del seu càrrec o funció; f) la negligència en la custòdia de secrets oficials, declarats així per llei o classificats com a tals, que sigui causa de la seva publicació o que provoqui la seva difusió o coneixement indegut; g) el notori incompliment de les funcions essencials inherents al lloc de treball o funcions encomanades; h) la violació de la imparcialitat, utilitzant les facultats atribuïdes per influir en processos electorals de qualsevol naturalesa i àmbit; i) la desobediència oberta a les ordres o instruccions d'un superior, llevat que constitueixin una infracció manifesta de l'ordenament; j) la prevalença de la condició d'empleat públic per obtenir un benefici indegut per a si o per a un altre; k) l'obstaculització a l'exercici de les llibertats públiques i drets sindicals; l) la realització d'actes encaminats a coartar el lliure exercici del dret de vaga; m) l'incompliment de l'obligació d'atendre els serveis essencials en cas de vaga; n) l'incompliment de les normes sobre incompatibilitats quan doni lloc a una situació d'incompatibilitat; ñ) la incompareixença injustificada en les Comissions d'Investigació de les Corts Generals i de les assemblees autonòmiques; o) l'assetjament laboral; p) també seran faltes molt greus les que quedin tipificades com a tals en llei de les Corts Generals o de l'assemblea legislativa de la comunitat autònoma o pels convenis col·lectius en el cas de personal laboral.

Les faltes greus i lleus les estableix la llei de les Corts Generals o de l'assemblea legislativa corresponent o els convenis col·lectius, atenent a la intencionalitat, descuit o negligència; danys; reiteració o reincidència; i grau de participació.

6.2 Sancions (TREBEP, art. 96)

a) Separació del servei dels funcionaris, que en el cas dels interins comporta la revocació del nomenament, i que només pot sancionar la comissió de faltes molt greus; b) acomiadament disciplinari del personal laboral, que només pot sancionar faltes molt greus i comporta la inhabilitació per ser titular d'un nou contracte de treball amb funcions similars; c) suspensió ferma de funcions, o d'ocupació i sou en el cas del personal laboral, amb una durada màxima de sis anys; d) trasllat forçós, amb o sense canvi de localitat de residència, pel període que s'estableixi; e) demèrit, que consisteix en la penalització a efectes de carrera, promoció o mobilitat voluntària; f) advertiment (apercibimiento); g) qualsevol altra establerta per llei.

6.3 Prescripció (TREBEP, art. 97) i procediment (TREBEP, art. 98)

• Faltes molt greus: 3 anys. Greus: 2 anys. Lleus: 6 mesos.
• Sancions: per faltes molt greus, 3 anys; greus, 2 anys; lleus, 1 any.
• Procediment: no es pot imposar sanció per faltes greus o molt greus sinó mitjançant el procediment prèviament establert, amb separació entre la fase instructora i la sancionadora, encomanades a òrgans diferents. Per a les lleus, procediment sumari amb audiència a l'interessat.
• Mesures provisionals: es pot acordar la suspensió provisional de funcions com a mesura cautelar, amb un màxim de sis mesos (llevat de paralització imputable a l'interessat), amb dret a percebre durant aquest període les retribucions bàsiques i, si escau, les prestacions familiars.

Claus d'examen

• Suspensió provisional (màx. 6 mesos) vs. suspensió ferma (màx. 6 anys): mateixa paraula, xifres oposades i és el parell que el tribunal construeix (Comu-A1 2018, p070-071).
• Prescripció: faltes molt greus/greus/lleus = 3/2/0,5 anys; sancions = 3/2/1 any —només la lleu canvia entre falta i sanció, i és on cauen les preguntes (Comu-A1 2021, p054).
• Personal eventual: nomenament i cessament lliures (a l'ajuntament, per l'alcaldia), cessa amb qui l'ha nomenat, i no és mèrit per accedir ni promocionar (Comu-A1 2018, p067; Comu-A2 2024, p036).
• Drets individuals (art. 14) vs. exercits col·lectivament (art. 15): la llibertat d'expressió és individual, no de les que s'exerceixen col·lectivament —distractor recurrent— (Comu-A1 2021, p055; Comu-A2 2021, p067).
• Incompatibilitats: la docència universitària a temps parcial és una excepció al règim; els càrrecs en empreses contractistes del sector públic són una prohibició absoluta, no una excepció (Comu-A1 2021, p056; Comu-A2 2024, p037).
• Retribucions bàsiques = sou + triennis, lligades al subgrup i a l'antiguitat; tota la resta (destinació, específic, productivitat) és complementària (Comu-A1 2024, p032; Comu-A2 2018, p064).

Per recordar

• Art. 9.2 TREBEP: les funcions que impliquin participació directa o indirecta en l'exercici de potestats públiques o en la salvaguarda dels interessos generals corresponen exclusivament a funcionaris.
• Personal eventual: lliure nomenament i cessament, cessa amb l'autoritat i no és mèrit per a l'accés ni la promoció.
• Interí per vacant: màxim 3 anys. Per acumulació de tasques: 9 mesos en 18.
• Retribucions bàsiques: sou i triennis (i les pagues extra). La resta són complementàries.
• Vacances: 22 dies hàbils, fins a 26 als 30 anys de servei. 6 dies d'assumptes particulars.
• Codi de conducta: art. 52 principis generals, 53 principis ètics, 54 principis de conducta. Informen la interpretació i aplicació del règim disciplinari.
• Incompatibilitats: només un lloc al sector públic; res de compatibilitat si el complement específic supera el 30 % de la retribució bàsica; ni activitats privades relacionades amb assumptes en què s'hagi intervingut els dos últims anys.
• Separació del servei i acomiadament disciplinari: només per faltes molt greus. Suspensió ferma: màxim 6 anys. Suspensió provisional: màxim 6 mesos.
• Prescripció de les faltes: 3 / 2 / 0,5 anys; de les sancions: 3 / 2 / 1 any.
• Separació entre instrucció i resolució en faltes greus i molt greus.