El Govern en el sistema constitucional espanyol

Enunciat oficial. El Govern en el sistema constitucional espanyol: Composició i funcions. El control parlamentari del Govern.

Regulació: títol IV de la Constitució (arts. 97–107), títol V (arts. 108–116) i la Llei 50/1997.

1. Composició i naturalesa

Art. 98.1 CE (Constitució Espanyola): «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.»

La Llei 50/1997, art. 1 concreta que el Govern és un òrgan col·legiat i que està format per President, Vicepresidents (si n'hi ha) i Ministres. La llei no ha creat cap altra categoria de membre: si un examen pregunta qui és membre del Govern, els secretaris d'Estat no ho són.

• Els membres del Govern no poden exercir altres funcions representatives que les pròpies del mandat parlamentari, ni cap altra funció pública que no derivi del càrrec, ni cap activitat professional o mercantil (art. 98.3 CE, règim d'incompatibilitats).
• El President dirigeix l'acció del Govern i coordina les funcions dels altres membres, sens perjudici de la competència i responsabilitat directa d'aquests en la seva gestió (art. 98.2).
• Òrgans de col·laboració i suport (Llei 50/1997, art. 6 i arts. 8–10): les Comissions Delegades del Govern (art. 6, creades per RD (Reial Decret) del Consell de Ministres, resolen assumptes que afecten més d'un ministeri sense necessitat d'elevar-los al Consell), la Comissió General de Secretaris d'Estat i Subsecretaris (art. 8, òrgan preparatori de les sessions del Consell de Ministres; no pot adoptar decisions ni acords per delegació del Govern), el Secretariat del Govern (art. 9) i els Gabinets (art. 10, suport polític i tècnic de confiança, sense potestat per dictar actes que corresponguin als òrgans de l'Administració).
• El Consell d'Estat és el suprem òrgan consultiu del Govern (art. 107 CE). No forma part del Govern.

2. Nomenament i cessament

2.1 Investidura (art. 99)

1. Després de cada renovació del Congrés i en els altres casos constitucionals, el Rei, prèvia consulta amb els representants designats pels grups polítics amb representació parlamentària i a través del President del Congrés, proposa un candidat a la Presidència.
2. El candidat exposa el seu programa i demana la confiança de la cambra.
3. Si el Congrés li atorga la confiança per majoria absoluta, el Rei el nomena. Si no, es repeteix la votació 48 hores després i n'hi ha prou amb majoria simple.
4. Si cap candidat no obté la confiança en el termini de dos mesos des de la primera votació d'investidura, el Rei dissol les dues cambres i convoca noves eleccions, amb el refrendament del President del Congrés.

Els Vicepresidents i Ministres són nomenats i separats pel Rei a proposta del President (art. 100).

2.2 Cessament (art. 101)

El Govern cessa després de la celebració d'eleccions generals, en els casos de pèrdua de la confiança parlamentària (qüestió de confiança denegada o moció de censura aprovada) o per dimissió o mort del President. El Govern cessant continua en funcions fins a la presa de possessió del nou Govern. El Govern en funcions té les competències limitades per l'Llei 50/1997, art. 21: no pot aprovar el projecte de llei de pressupostos ni presentar projectes de llei al Congrés, ni el President pot proposar la dissolució de les cambres, plantejar la qüestió de confiança ni proposar un referèndum consultiu.

3. Funcions del Govern (art. 97)

Literal, cau sovint:

«El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.»

Quatre verbs: dirigeix, exerceix la funció executiva, exerceix la potestat reglamentària. La potestat legislativa ordinària no és seva: és de les Corts (art. 66.2). El que sí que pot fer és legislar de manera delegada o excepcional:

• Decrets legislatius (arts. 82–85): per delegació expressa de les Corts, per matèria concreta i amb termini determinat. Dues modalitats: llei de bases (per formar textos articulats) i llei ordinària (per refondre textos legals). No es poden delegar matèries reservades a llei orgànica.
• Decrets-llei (art. 86): en cas de necessitat extraordinària i urgent. No poden afectar l'ordenament de les institucions bàsiques de l'Estat, els drets, deures i llibertats del títol I, el règim de les comunitats autònomes ni el dret electoral general. S'han de sotmetre a debat i votació de totalitat al Congrés dels Diputats en el termini de 30 dies des de la promulgació, per convalidar-los o derogar-los; les Corts els poden tramitar com a projecte de llei pel procediment d'urgència. → tema 5.

Responsabilitat. El Govern respon solidàriament de la seva gestió política davant el Congrés dels Diputats (art. 108). La responsabilitat criminal del President i dels membres del Govern és exigible davant la Sala Penal del Tribunal Suprem; l'acusació per traïció o delicte contra la seguretat de l'Estat requereix la iniciativa de la quarta part dels membres del Congrés i l'aprovació per majoria absoluta (art. 102). La prerrogativa de gràcia no és aplicable en aquests supòsits.

4. El control parlamentari del Govern

4.1 Instruments ordinaris

• Interpel·lacions i preguntes (art. 111). El Govern i cadascun dels seus membres estan sotmesos a les interpel·lacions i preguntes que se'ls formulin a les cambres. Els reglaments hi han de fixar un temps mínim setmanal. Tota interpel·lació pot donar lloc a una moció en què la cambra manifesti la seva posició.
• Compareixences i sol·licituds d'informació (art. 109): les cambres i les seves comissions poden reclamar la informació i l'ajuda que necessitin del Govern i dels seus departaments.
• Comissions d'investigació (art. 76): sobre qualsevol assumpte d'interès públic. Les seves conclusions no són vinculants per als tribunals ni n'afecten les resolucions, però es comuniquen al Ministeri Fiscal. És obligatori comparèixer-hi quan es requereix.

4.2 La qüestió de confiança (art. 112)

• La planteja el President del Govern, prèvia deliberació del Consell de Ministres.
• Sobre el seu programa o sobre una declaració de política general.
• S'entén atorgada per majoria simple dels diputats.
• Si el Congrés la denega, el Govern presenta la dimissió al Rei i s'obre el procediment d'investidura de l'art. 99 (art. 114.1).

4.3 La moció de censura (arts. 113 i 114.2)

• La proposa almenys la desena part dels diputats (35 diputats sobre 350).
• És constructiva: ha d'incloure un candidat a la Presidència del Govern.
• No es pot votar fins que hagin transcorregut cinc dies des de la presentació. En els dos primers dies es poden presentar mocions alternatives.
• S'aprova per majoria absoluta del Congrés.
• Si no s'aprova, els signataris no en poden presentar cap altra durant el mateix període de sessions.
• Si s'aprova, el Govern presenta la dimissió i el candidat s'entén investit de la confiança de la cambra: el Rei el nomena President.

4.4 La dissolució de les cambres (art. 115)

El President del Govern, sota la seva exclusiva responsabilitat i prèvia deliberació del Consell de Ministres, pot proposar la dissolució del Congrés, del Senat o de les Corts Generals, que decreta el Rei. No es pot presentar quan hi hagi una moció de censura en tràmit, ni abans que hagi transcorregut un any des de l'anterior dissolució (llevat de la de l'art. 99.5).

5. Els estats d'alarma, excepció i setge (art. 116)

Regulats per la LO (Llei Orgànica) 4/1981. Cap d'ells interromp el funcionament de les cambres; si el Congrés està dissolt o el mandat acabat, les competències les assumeix la Diputació Permanent.

La declaració no modifica el principi de responsabilitat del Govern ni dels seus agents.

6. L'Administració i el Govern (arts. 103–107)

• Art. 103.1. «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»
• Art. 103.3. La llei regularà l'estatut dels funcionaris, l'accés a la funció pública d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, les peculiaritats de l'exercici del dret de sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat.
• Art. 105. Audiència dels ciutadans en el procediment d'elaboració de disposicions; accés als arxius i registres administratius, llevat del que afecti la seguretat i defensa de l'Estat, la investigació dels delictes i la intimitat de les persones; audiència de l'interessat en el procediment.
• Art. 106. Els tribunals controlen la potestat reglamentària i la legalitat de l'actuació administrativa, així com el sotmetiment d'aquesta als fins que la justifiquen. Dret dels particulars a ser indemnitzats per tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, llevat de casos de força major.
• Art. 107. El Consell d'Estat és el suprem òrgan consultiu del Govern.

Claus d'examen

• Membres del Govern, la trampa dels secretaris d'Estat: l'art. 98.1 CE només inclou President, Vicepresidents («en el seu cas») i Ministres; els secretaris d'Estat en queden fora sempre, i el tribunal ho ha preguntat des de dos angles diferents (Comu-A2 2018, p. 76; Comu-A2 2021, p. 7).
• Moció de censura, dues xifres del mateix article: la proposa 1/10 dels diputats (35 sobre 350), però l'aprova la majoria absoluta; confondre quin llindar és per proposar-la i quin per aprovar-la és l'error més repetit (Comu-A2 2018, p. 16).
• Investidura: dues votacions, una sola cambra: majoria absoluta i, si falla, simple 48 hores després, sempre al Congrés; el Senat no hi vota mai (Comu-A1 2018, p. 9; Comu-A2 2021, p. 8).
• Decret-llei ≠ decret legislatiu: el decret-llei el dicta el Govern per urgència, sense llei prèvia (art. 86); el legislatiu ve d'una delegació de les Corts (arts. 82–85). El tribunal els fa passar per la mateixa figura (Comu-A1 2021, p. 16; Comu-A2 2021, p. 21).
• Els tres estats de l'art. 116, tres declarants diferents: l'alarma la declara el Govern i en dona compte; l'excepció la declara el Govern amb autorització prèvia del Congrés; el setge el declara el Congrés mateix, a proposta exclusiva del Govern (Comu-A2 2018, p. 77).
• Qui proposa no és qui nomena ni qui decreta: els ministres els proposa el President però els nomena el Rei (art. 100); la dissolució de les cambres la proposa el President però la decreta el Rei (art. 115). El tribunal repeteix aquest parany canviant els subjectes (Comu-A1 2018, p. 10; Comu-A2 2021, p. 29).

Per recordar

• El Govern no inclou els secretaris d'Estat. La Comissió General de Secretaris d'Estat i Subsecretaris no adopta acords per delegació.
• Investidura: majoria absoluta a la primera votació, simple a la segona (48 h després). Si en dos mesos ningú no és investit, dissolució automàtica.
• Moció de censura: 1/10 dels diputats, constructiva, majoria absoluta, no votable abans de 5 dies.
• Qüestió de confiança: la planteja només el President, s'atorga per majoria simple.
• Decret-llei: necessitat extraordinària i urgent, convalidació en 30 dies al Congrés, no pot tocar el títol I, les institucions bàsiques, el règim de les CCAA (Comunitats Autònomes) ni el dret electoral general.
• Alarma 15 dies (Govern, en dona compte); excepció 30+30 (autorització prèvia); setge (el declara el Congrés per majoria absoluta).