Les Comunitats Autònomes

Enunciat oficial. Les Comunitats Autònomes: organització i competències. Vies d'accés a l'autonomia. Relacions entre l'Estat i les comunitats autònomes: coordinació i control.

Regulació: títol VIII de la Constitució (arts. 137–158), sobre les CCAA (Comunitats Autònomes).

1. L'organització territorial de l'Estat

Art. 137 CE (Constitució Espanyola) — literal:

«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.»

Art. 2 CE reconeix i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i regions que integren la Nació espanyola, dins de la seva unitat indissoluble. Aquest dret s'articula mitjançant el principi dispositiu: la Constitució no imposa un mapa autonòmic tancat ni obliga cap territori a constituir-se en comunitat autònoma, sinó que n'obre la possibilitat i deixa als propis territoris — mitjançant l'exercici de la iniciativa dels arts. 143 i 151 — la decisió de si accedeixen a l'autogovern i amb quin sostre competencial. És el tret que distingeix l'Estat autonòmic d'un Estat federal, on la divisió territorial ve fixada per la norma.

Principis del títol VIII:

• Autonomia (art. 137) — capacitat d'autogovern, no sobirania.
• Solidaritat (art. 138): l'Estat garanteix la realització efectiva del principi de solidaritat vetllant per l'establiment d'un equilibri econòmic adequat i just entre les diverses parts del territori. Les diferències entre els estatuts no poden implicar en cap cas privilegis econòmics o socials.
• Igualtat (art. 139.1): tots els espanyols tenen els mateixos drets i obligacions en qualsevol part del territori.
• Unitat de mercat (art. 139.2): cap autoritat no pot adoptar mesures que directament o indirectament obstaculitzin la llibertat de circulació i establiment de les persones i la lliure circulació de béns.

2. Vies d'accés a l'autonomia

2.1 Via ordinària o lenta (art. 143)

• Iniciativa: les Diputacions interessades o l'òrgan interinsular corresponent i les dues terceres parts dels municipis la població dels quals representi almenys la majoria del cens electoral de cada província o illa.
• Termini: sis mesos des del primer acord adoptat.
• Si la iniciativa no prospera, no es pot reiterar fins passats cinc anys.
• Competències inicials: només les de l'art. 148.1, i passats cinc anys poden ampliar successivament les seves competències, dins del marc de l'art. 149, mitjançant reforma dels estatuts.
• El projecte d'estatut l'elabora una assemblea composta pels membres de la Diputació o òrgan interinsular i pels Diputats i Senadors elegits en aquestes circumscripcions (art. 146), i es tramet a les Corts Generals per a la seva aprovació com a llei.

2.2 Via especial o ràpida (art. 151)

• No cal esperar els cinc anys i s'accedeix directament al sostre competencial de l'art. 149.
• Requereix, a més de la iniciativa de l'art. 143, l'acord de les tres quartes parts dels municipis de cada província afectada que representin almenys la majoria del cens electoral de cadascuna, i ratificació per referèndum pel vot afirmatiu de la majoria absoluta dels electors de cada província.
• El projecte d'estatut l'elabora una assemblea composta únicament pels Diputats i Senadors elegits a les circumscripcions compreses en l'àmbit territorial, constituïda per acord de la majoria absoluta dels seus membres (art. 151.2.1r) — no hi participen membres de la Diputació, a diferència de l'assemblea de la via de l'art. 146. El text s'acorda amb la Comissió Constitucional del Congrés, se sotmet a referèndum del cos electoral de les províncies afectades i, si s'aprova, es ratifica per les Corts en un ple de cada cambra.
• Andalusia hi va accedir per aquesta via. Catalunya, el País Basc i Galícia (disposició transitòria segona) van accedir-hi de manera directa per haver plebiscitat afirmativament estatuts d'autonomia en el passat.

2.3 Vies excepcionals (art. 144)

Les Corts Generals, per llei orgànica, poden per motius d'interès nacional: a) autoritzar la constitució d'una comunitat autònoma quan l'àmbit territorial no superi el d'una província i no reuneixi les condicions de l'art. 143.1 (cas de Madrid); b) autoritzar o acordar un estatut d'autonomia per a territoris que no estiguin integrats en l'organització provincial (Ceuta i Melilla, que tenen estatut d'autonomia però són ciutats autònomes, no comunitats — la disposició transitòria cinquena els obre aquesta via si ho decideixen els seus ajuntaments per majoria absoluta i ho autoritzen les Corts per llei orgànica, en els termes de l'art. 144); c) substituir la iniciativa de les corporacions locals de l'art. 143.2.

Navarra té una via pròpia: la disposició addicional primera de la CE empara i respecta els drets històrics dels territoris forals; s'hi va accedir per l'amejoramiento del Fuero (LO, Llei Orgànica, 13/1982).

3. Els Estatuts d'Autonomia

Art. 147:

«1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.»

Contingut mínim (art. 147.2): a) la denominació de la comunitat; b) la delimitació del seu territori; c) la denominació, organització i seu de les institucions autònomes pròpies; d) les competències assumides dins del marc de la Constitució i les bases per al traspàs dels serveis.

• S'aproven per llei orgànica.
• La reforma s'ha d'ajustar al procediment que hi estigui establert i requereix en tot cas l'aprovació per les Corts Generals mitjançant llei orgànica (art. 147.3).

4. Distribució de competències

4.1 Competències de les comunitats autònomes (art. 148.1)

22 matèries. Les que més cauen: organització de les institucions d'autogovern; alteracions dels termes municipals i, en general, les funcions que corresponguin a l'Administració de l'Estat sobre les corporacions locals la transferència de les quals autoritzi la legislació sobre règim local; ordenació del territori, urbanisme i habitatge; obres públiques d'interès de la comunitat; ferrocarrils i carreteres del seu àmbit; ports i aeroports esportius i, en general, els que no desenvolupin activitats comercials; agricultura i ramaderia d'acord amb l'ordenació general de l'economia; muntanyes i aprofitaments forestals; gestió en matèria de protecció del medi ambient; projectes, construcció i explotació dels aprofitaments hidràulics d'interès de la comunitat; fires interiors; foment del desenvolupament econòmic de la comunitat; artesania; museus, biblioteques i conservatoris d'interès de la comunitat; patrimoni monumental d'interès de la comunitat; foment de la cultura, la investigació i, si escau, l'ensenyament de la llengua de la comunitat; promoció i ordenació del turisme en el seu àmbit; promoció de l'esport i de l'adequada utilització de l'oci; assistència social; sanitat i higiene; vigilància i protecció dels seus edificis i instal·lacions i la coordinació i altres facultats sobre les policies locals.

4.2 Competències exclusives de l'Estat (art. 149.1)

32 apartats. Els indispensables:

1a Regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l'exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals · 2a nacionalitat, immigració, emigració, estrangeria i dret d'asil · 3a relacions internacionals · 4a Defensa i Forces Armades · 5a Administració de Justícia · 6a legislació mercantil, penal i penitenciària; processal, sens perjudici de les necessàries especialitats derivades de les particularitats del dret substantiu de les CCAA · 7a legislació laboral, sens perjudici de la seva execució pels òrgans de les CCAA · 8a legislació civil, sens perjudici de la conservació, modificació i desenvolupament pels CCAA dels drets civils, forals o especials, allà on n'hi hagi · 9a legislació sobre propietat intel·lectual i industrial · 10a règim duaner i aranzelari; comerç exterior · 11a sistema monetari; bases de l'ordenació del crèdit, banca i assegurances · 13a bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica · 14a Hisenda general i Deute de l'Estat · 16a sanitat exterior; bases i coordinació general de la sanitat · 17a legislació bàsica i règim econòmic de la Seguretat Social · 18a bases del règim jurídic de les administracions públiques i del règim estatutari dels seus funcionaris; procediment administratiu comú; legislació sobre expropiació forçosa; legislació bàsica sobre contractes i concessions administratives; sistema de responsabilitat de totes les administracions públiques · 21a ferrocarrils i transports terrestres que transcorrin pel territori de més d'una comunitat; telecomunicacions; cables submarins; règim general de comunicacions; trànsit i circulació de vehicles de motor; correus i telecomunicacions; espai radioelèctric · 27a normes bàsiques del règim de premsa, ràdio i televisió · 29a seguretat pública, sens perjudici de la possibilitat de creació de policies per les CCAA · 30a regulació de les condicions d'obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals i normes bàsiques per al desenvolupament de l'art. 27 CE · 32a autorització per a la convocatòria de consultes populars per via de referèndum.

Regles de tancament (art. 149.3):

• Les matèries no atribuïdes expressament a l'Estat per la Constitució poden correspondre a les comunitats autònomes en virtut dels seus estatuts.
• La competència sobre les matèries que no s'hagin assumit pels estatuts correspon a l'Estat, les normes del qual prevalen, en cas de conflicte, sobre les de les comunitats autònomes en tot allò que no estigui atribuït a la competència exclusiva d'aquestes.
• El dret estatal és, en tot cas, supletori del dret de les comunitats autònomes.

Tres regles: atribució residual a les CCAA per estatut, clàusula de prevalença del dret estatal, supletorietat del dret estatal.

5. Organització institucional

Art. 152.1 (obligatori per a les comunitats de l'art. 151, i de fet adoptat per totes):

• Una Assemblea Legislativa, elegida per sufragi universal, d'acord amb un sistema de representació proporcional que asseguri la representació de les diverses zones del territori.
• Un Consell de Govern amb funcions executives i administratives.
• Un President, elegit per l'Assemblea d'entre els seus membres i nomenat pel Rei, que dirigeix el Consell de Govern, és el suprem representant de la comunitat i l'ordinari de l'Estat en aquella. President i membres del Consell de Govern són políticament responsables davant l'Assemblea.
• Un Tribunal Superior de Justícia que culmina l'organització judicial en l'àmbit territorial de la comunitat, sens perjudici de la jurisdicció del Tribunal Suprem.

Prohibició de federació (art. 145.1): «En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.» Els convenis entre CCAA per a la gestió i prestació de serveis propis requereixen la comunicació a les Corts Generals en els termes de l'estatut; en els altres casos, autorització de les Corts (art. 145.2).

6. Relacions Estat–comunitats autònomes: coordinació i control

6.1 Control (art. 153)

El control de l'activitat dels òrgans de les comunitats autònomes s'exerceix:

a) pel Tribunal Constitucional, el relatiu a la constitucionalitat de les seves disposicions normatives amb força de llei; b) pel Govern, prèvi dictamen del Consell d'Estat, el de l'exercici de funcions delegades a què es refereix l'art. 150.2; c) per la jurisdicció contenciosa administrativa, el de l'administració autònoma i les seves normes reglamentàries; d) pel Tribunal de Comptes, l'econòmic i pressupostari.

6.2 La coerció estatal (art. 155)

Literal:

«1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.»

Per executar-les, el Govern pot donar instruccions a totes les autoritats de les comunitats autònomes.

6.3 Instruments de cooperació

• Conferència de Presidents, Conferències Sectorials i Comissions Bilaterals de Cooperació (Llei 40/2015, art. 146 i següents).
• Convenis i plans conjunts (Llei 40/2015, art. 151).
• Delegat del Govern com a element de coordinació al territori (art. 154 CE).

6.4 Autonomia financera (arts. 156–158)

• Art. 156.1: les comunitats autònomes gaudeixen d'autonomia financera per al desenvolupament i execució de les seves competències d'acord amb els principis de coordinació amb la Hisenda estatal i de solidaritat entre tots els espanyols.
• Art. 157.1: recursos — impostos cedits totalment o parcialment per l'Estat, recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions en els ingressos de l'Estat; impostos, taxes i contribucions especials propis; transferències d'un fons de compensació interterritorial; rendiments del seu patrimoni i ingressos de dret privat; i el producte de les operacions de crèdit.
• Art. 157.2: les comunitats no poden en cap cas adoptar mesures tributàries sobre béns situats fora del seu territori o que suposin obstacle per a la lliure circulació de mercaderies o serveis.
• Art. 158: assignacions als pressupostos generals de l'Estat per garantir un nivell mínim en la prestació dels serveis públics fonamentals, i Fons de Compensació per a despeses d'inversió, els recursos del qual distribueixen les Corts Generals.
• La llei orgànica de desenvolupament és la LOFCA (Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes, LO 8/1980), que regeix el règim comú.
• En són fora, per la disposició addicional primera de la CE —que empara els drets històrics dels territoris forals—, el País Basc i Navarra: es financen pel concert i el conveni econòmics respectivament, amb règim propi de recaptació de tributs i una aportació («cupo»/«aportación») a l'Estat pels serveis que aquest presta i no han assumit.

Claus d'examen

• L'art. 137 mai esmenta comarques ni vegueries. L'Estat s'organitza en municipis, províncies i comunitats autònomes; les comarques i vegueries són organització territorial de Catalunya, no de l'Estat. És el distractor recurrent: ha caigut idèntic dues vegades (Comu-A1 2024, p010; Comu-A2 2021, p025).
• Art. 148.1.6a: el «no» és tota la pregunta. Ports i aeroports esportius i, en general, els que no desenvolupin activitats comercials són competència autonòmica; amb activitat comercial passen a l'Estat (149.1.20a). Un distractor treu el «no» i inverteix la resposta (Comu-A1 2018, p036).
• Catalunya no va accedir per la via de l'art. 151, encara que arribés al mateix sostre competencial: hi va accedir per la disposició transitòria segona, reservada als territoris que havien plebiscitat afirmativament un estatut abans de la Constitució (Comu-A1 2018, p039).

Per recordar

• Art. 137: municipis, províncies i comunitats autònomes; totes tenen autonomia per a la gestió dels seus interessos.
• Via 143 (lenta): iniciativa de Diputacions + 2/3 dels municipis amb majoria del cens; competències del 148 i ampliació passats 5 anys.
• Via 151 (ràpida): 3/4 dels municipis + referèndum; accés directe al sostre del 149.
• Art. 149.3: atribució residual per estatut, prevalença i supletorietat del dret estatal.
• Art. 152: Assemblea Legislativa (proporcional), Consell de Govern, President (nomenat pel Rei, suprem representant de la CA (Comunitat Autònoma) i ordinari de l'Estat) i TSJ (Tribunal Superior de Justícia).
• Prohibida la federació de comunitats autònomes.
• Art. 155: requeriment al President no atès + majoria absoluta del Senat.
• Control: TC (Tribunal Constitucional: lleis), Govern amb dictamen del Consell d'Estat (funcions delegades del 150.2), contenciosa (reglaments i administració), Tribunal de Comptes (econòmic).