El bon govern

Enunciat oficial. El bon govern. Ètica, valors i transparència dels poders públics. Accés a la informació pública. El cas de l'Ajuntament de Barcelona: La Bústia Ètica i el Codi ètic de conducta.

Normes: Llei 19/2013 (Llei 19/2013, estatal), Llei 19/2014 (Llei 19/2014, de Catalunya), TREBEP, art. 52–TREBEP, art. 54, Codi ètic i Normes de la Bústia Ètica.

1. Concepte de bon govern

El bon govern (good governance) és el conjunt de principis, regles i pràctiques que fan que l'exercici del poder públic sigui transparent, participatiu, responsable, eficaç, coherent i sotmès a l'ètica pública. El Llibre Blanc de la Governança Europea (Comissió Europea, 2001) en fixa els cinc principis: obertura, participació, responsabilitat, eficàcia i coherència.

Els tres pilars operatius, tal com els articula el nostre ordenament:

1. Transparència — publicitat activa i dret d'accés a la informació pública;
2. Ètica pública — codis de conducta, conflictes d'interès, integritat, canals d'alerta;
3. Retiment de comptes — avaluació, control i règim sancionador dels alts càrrecs.

2. La Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern

Estructura: preàmbul + títol preliminar + títol I: Transparència de l'activitat pública (publicitat activa i dret d'accés) + títol II: Bon govern + títol III: Consell de Transparència i Bon Govern.

Té caràcter de legislació bàsica en la major part del seu articulat.

2.1 Publicitat activa (Llei 19/2013, art. 5–Llei 19/2013, art. 11)

Els subjectes obligats publicaran de forma periòdica i actualitzada la informació el coneixement de la qual sigui rellevant per garantir la transparència de la seva activitat. Les obligacions es compleixen mitjançant el Portal de la Transparència.

Principis generals (Llei 19/2013, art. 5): la informació ha de ser publicada a les corresponents seus electròniques o pàgines web d'una manera clara, estructurada i entenedora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables. S'han d'establir els mecanismes adequats per facilitar l'accessibilitat, la interoperabilitat, la qualitat i la reutilització de la informació publicada, així com la seva identificació i localització. Les limitacions al dret d'accés seran aplicables també a la publicitat activa, i no s'ha de facilitar informació que contingui dades especialment protegides.

Tres blocs d'informació:

• Informació institucional, organitzativa i de planificació (Llei 19/2013, art. 6): funcions, normativa aplicable, estructura organitzativa amb un organigrama actualitzat que identifiqui els responsables dels diferents òrgans i el seu perfil i trajectòria professional; plans i programes anuals i plurianuals amb els seus objectius concrets, activitats, mitjans i temps previst per assolir-los, i el seu grau de compliment i resultats, avaluats amb indicadors de mesura i valoració.
• Informació de rellevància jurídica (Llei 19/2013, art. 7): directrius, instruccions, acords, circulars o respostes a consultes plantejades que suposin una interpretació del dret o tinguin efectes jurídics; avantprojectes de llei i projectes de decret legislatiu; projectes de reglament; memòries i informes que conformin els expedients d'elaboració de textos normatius; i documents que hagin de ser sotmesos a informació pública durant la seva tramitació.
• Informació econòmica, pressupostària i estadística (Llei 19/2013, art. 8): tots els contractes (objecte, durada, import de licitació i d'adjudicació, procediment, instruments a través dels quals s'ha publicitat, nombre de licitadors i identitat de l'adjudicatari, modificacions, desistiments i renúncies), amb publicació trimestral dels contractes menors; convenis; encàrrecs de gestió; subvencions i ajuts públics concedits, amb import, objectiu i beneficiaris; pressupostos, amb descripció de les principals partides i informació actualitzada sobre el seu estat d'execució; comptes anuals i informes d'auditoria i fiscalització; retribucions percebudes anualment pels alts càrrecs i màxims responsables, i indemnitzacions per abandonament del càrrec; resolucions d'autorització o reconeixement de compatibilitat; declaracions anuals de béns i activitats dels representants locals; informació estadística necessària per valorar el grau de compliment i qualitat dels serveis públics; i la relació de béns immobles de propietat o sobre els quals s'ostenti algun dret real.

2.2 El dret d'accés a la informació pública (Llei 19/2013, art. 12–Llei 19/2013, art. 24)

• Titularitat (Llei 19/2013, art. 12): «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley.» No cal motivar la sol·licitud, encara que es pot exposar els motius, que poden ser tinguts en compte però l'absència dels quals no serà causa de rebuig.
• Concepte d'informació pública (Llei 19/2013, art. 13): «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.»
• Límits (Llei 19/2013, art. 14): el dret es pot limitar quan accedir a la informació suposi un perjudici per a: la seguretat nacional; la defensa; les relacions exteriors; la seguretat pública; la prevenció, investigació i sanció dels il·lícits penals, administratius o disciplinaris; la igualtat de les parts en els processos judicials i la tutela judicial efectiva; les funcions administratives de vigilància, inspecció i control; els interessos econòmics i comercials; la política econòmica i monetària; el secret professional i la propietat intel·lectual i industrial; la garantia de la confidencialitat o el secret requerit en processos de presa de decisió; i la protecció del medi ambient. L'aplicació dels límits ha de ser justificada i proporcionada al seu objecte i finalitat de protecció i atendre a les circumstàncies del cas concret, especialment a la concurrència d'un interès públic o privat superior que justifiqui l'accés.
• Protecció de dades personals (Llei 19/2013, art. 15): si la informació sol·licitada conté dades especialment protegides de l'art. 9.1 del RGPD (Reglament General de Protecció de Dades) (ideologia, afiliació sindical, religió i creences), l'accés només es pot autoritzar amb el consentiment exprés i per escrit de l'afectat, llevat que aquest les hagués fet manifestament públiques. Si conté dades de infraccions penals o administratives que no comportin l'amonestació pública, l'accés només es pot autoritzar amb consentiment exprés o si està emparat en una norma amb rang de llei. En la resta de casos s'ha de fer una ponderació suficientment raonada de l'interès públic en la divulgació i els drets dels afectats. No s'aplica aquesta ponderació si la informació està dissociada de manera que s'impedeixi la identificació de les persones afectades.
• Accés parcial (Llei 19/2013, art. 16): quan l'aplicació d'algun dels límits no afecti la totalitat de la informació, es concedirà l'accés parcial, previa omissió de la informació afectada pel límit, llevat que en resulti una informació distorsionada o que no tingui sentit; en aquest cas cal indicar-ho al sol·licitant.
• Procediment:
• Sol·licitud (Llei 19/2013, art. 17) dirigida al titular de l'òrgan administratiu o entitat que posseeixi la informació. No és necessari motivar-la. No es pot exigir la utilització de mitjans electrònics de manera exclusiva.
• Causes d'inadmissió (Llei 19/2013, art. 18): informació en curs d'elaboració o de publicació general; informació que tingui caràcter auxiliar o de suport (notes, esborranys, opinions, resums, comunicacions i informes interns o entre òrgans); informació per a la qual la divulgació requereixi una acció prèvia de reelaboració; sol·licituds dirigides a un òrgan que no posseeixi la informació i que en desconegui el competent; i sol·licituds manifestament repetitives o de caràcter abusiu no justificat amb la finalitat de transparència.
• Resolució (Llei 19/2013, art. 20): termini màxim d'un mes des de la recepció per l'òrgan competent, ampliable un mes més si el volum o la complexitat ho justifiquen. Transcorregut el termini sense resolució expressa, la sol·licitud s'entén DESESTIMADA. Les resolucions s'han de motivar quan deneguin l'accés, quan concedeixin l'accés parcial o a través d'una modalitat diferent de la sol·licitada, i quan permetin l'accés malgrat l'oposició d'un tercer.
• Materialització (Llei 19/2013, art. 22): preferentment per via electrònica, i de manera gratuïta, llevat que l'expedició de còpies o la transposició a un format diferent doni lloc a l'exigència d'exaccions.
• Reclamació (Llei 19/2013, art. 23–Llei 19/2013, art. 24): contra tota resolució expressa o presumpta es pot interposar, amb caràcter potestatiu i previ a la impugnació en via contenciosa administrativa, una reclamació davant el Consell de Transparència i Bon Govern, en el termini d'un mes. El termini per resoldre-la és de tres mesos, transcorregut el qual s'entén desestimada.

Contrast que sempre es pregunta: al procediment administratiu comú el silenci a instància de part és positiu com a regla; al dret d'accés a la informació pública és negatiu. A Catalunya, en canvi, la Llei 19/2014 estableix el silenci positiu.

2.3 Bon govern (Llei 19/2013, art. 25–Llei 19/2013, art. 32)

• Àmbit subjectiu (Llei 19/2013, art. 25): els membres del Govern, els alts càrrecs de l'AGE (Administració General de l'Estat) i de les administracions autonòmiques i locals, i les persones que exerceixin màxims càrrecs de responsabilitat a les entitats del sector públic.
• Principis (Llei 19/2013, art. 26): els principis generals —transparència en la gestió dels assumptes públics amb eficàcia, economia i eficiència; dedicació al servei públic; imparcialitat, amb criteri independent i aliè a interessos particulars; tracte igual i sense discriminacions; diligència deguda i foment de la qualitat en la prestació de serveis; conducta digna i tracte correcte a la ciutadania; i assumpció de la responsabilitat de les decisions i actuacions pròpies— i els principis d'actuació —dedicació plena i respecte al règim d'incompatibilitats; guardar la deguda reserva sobre fets o informacions coneguts per raó del càrrec; posar en coneixement dels òrgans competents qualsevol actuació irregular; exercir els poders amb la finalitat exclusiva per a la qual van ser atorgats, sense posar en risc l'interès públic o el patrimoni; no implicar-se en situacions incompatibles i abstenir-se quan calgui; no acceptar regals que superin els usos habituals, socials o de cortesia; actuar amb transparència; gestionar i protegir adequadament els recursos públics; i no valer-se de la posició per obtenir avantatges personals—. Aquests principis informaran la interpretació i aplicació del règim sancionador d'aquest títol.
• Infraccions i sancions (Llei 19/2013, art. 27–Llei 19/2013, art. 32): infraccions en matèria de conflicte d'interessos, de gestió economicopressupostària (per exemple, comprometre despeses sense crèdit suficient, absència de justificació de la inversió de fons, incompliment de l'obligació de destinar el superàvit) i disciplinàries, classificades en molt greus, greus i lleus. Les lleus es sancionen amb amonestació; les greus, amb la declaració d'incompliment —publicada al BOE (Butlletí Oficial de l'Estat)— i, si escau, la no percepció de la indemnització per cessament; les molt greus porten sempre aquestes dues sancions, més la destitució i la impossibilitat de ser nomenat per a un càrrec anàleg durant un període d'entre 5 i 10 anys. Sanciona el Consell de Ministres o el ministre competent quan l'alt càrrec és estatal, i l'òrgan propi de règim disciplinari de la comunitat autònoma o entitat local en la resta de casos.
• Prescripció (Llei 19/2013, art. 32): 5 anys per a les infraccions i sancions molt greus, 3 anys per a les greus i 1 any per a les lleus.

2.4 El Consell de Transparència i Bon Govern (Llei 19/2013, art. 33–Llei 19/2013, art. 40)

Organisme públic estatal amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d'obrar, que actua amb autonomia i plena independència. Finalitat: promoure la transparència de l'activitat pública, vetllar pel compliment de les obligacions de publicitat, salvaguardar l'exercici del dret d'accés a la informació pública i garantir l'observança de les disposicions de bon govern.

Es compon de la Comissió de Transparència i Bon Govern —el President, un diputat, un senador, i un representant de cadascun del Tribunal de Comptes, el Defensor del Poble, l'Agència Espanyola de Protecció de Dades i l'Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal— i del President, que ho és també de la Comissió. Nomenat per un període no renovable de cinc anys, és elegit per la Comissió corresponent del Congrés dels Diputats per majoria absoluta.

Funcions destacades: adoptar recomanacions i criteris d'interpretació uniforme de la Llei; informar preceptivament els projectes normatius que la despleguin; avaluar-ne l'aplicació mitjançant una memòria anual; conèixer les reclamacions de l'art. 24; i instar l'inici del procediment sancionador del títol II.

3. La Llei 19/2014, de Catalunya

Informació pública (art. 2.b): tota la informació elaborada per l'Administració i també la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l'exercici de les seves funcions, en qualsevol format. La trampa d'examen reté només la primera meitat —«l'elaborada per l'Administració, exclusivament»—: el que ha rebut de tercers també ho és.

Diferències que compten:

Altres elements de la llei catalana: avaluació de les polítiques públiques, cartes de serveis, participació ciutadana en l'elaboració de disposicions i polítiques, i el Registre de grups d'interès (lobbies), d'inscripció obligatòria per a qui vulgui relacionar-se amb els càrrecs públics per influir en l'elaboració de normes o polítiques.

4. L'ètica pública a l'Ajuntament de Barcelona

4.1 El Codi ètic i de conducta

Codi ètic. Aprovat inicialment per la Comissió de Presidència el 22 de març de 2017 i sotmès a informació pública abans de l'aprovació definitiva.

• Objecte: recull els principis ètics i els valors de bon govern que han d'informar tota l'actuació municipal, i regula les normes de conducta que s'han d'observar, especialment pel que fa als conflictes d'interès.
• Àmbit subjectiu: càrrecs electes, personal directiu i personal eventual de l'Ajuntament i del seu grup municipal (organismes autònoms, entitats públiques empresarials, societats, consorcis i fundacions), i, en el que els sigui aplicable, la resta d'empleats públics —que a més estan subjectes al codi de conducta del TREBEP (arts. 52–54).
• Valors: integritat, honestedat, objectivitat, imparcialitat, professionalitat, transparència, exemplaritat, austeritat, responsabilitat, respecte i compromís democràtic.
• Normes de conducta: gestió dels conflictes d'interès i deure d'abstenció; règim de regals i atencions (no acceptar-ne més enllà dels usos socials o de cortesia, i registrar els que no es puguin rebutjar); incompatibilitats; portes giratòries: qui ha tingut responsabilitats executives no pot prestar serveis en entitats privades afectades per decisions en què hagi participat durant els dos anys següents al cessament; relació amb els grups d'interès; ús responsable dels recursos públics; confidencialitat i ús de la informació; contractació i contractació de personal; transparència de les agendes i de les declaracions de béns i activitats.
• Òrgan de garantia: el Comitè d'Ètica, òrgan independent encarregat d'interpretar el Codi, resoldre consultes, formular recomanacions i emetre un informe anual.
• La figura de la persona gestora ètica («gestor/a ètic/a») s'encarrega de gestionar les comunicacions i de promoure els valors del Codi.

4.2 La Bústia Ètica i de Bon Govern

Normes de la Bústia Ètica — Normes reguladores de la Bústia Ètica i de Bon Govern, aprovades pel Plenari del Consell Municipal i publicades al BOPB (Butlletí Oficial de la Província de Barcelona) de 16 de gener de 2017. És la primera bústia d'alertes anònimes d'una administració pública espanyola.

Objectius (exposició de motius): promoure un millor bon govern i les millors pràctiques en la gestió pública, i facilitar que la ciutadania i els empleats públics puguin comunicar conductes contràries al dret o als principis d'integritat.

Elements característics:

• Objecte: comunicacions —no cal que siguin denúncies formals— sobre conductes contràries a l'ordenament o als principis i regles ètiques i de bon govern, i també consultes i suggeriments.
• Legitimació: qualsevol persona, siguin ciutadans o empleats públics municipals o del grup municipal, i també qui hi tingui relació contractual.
• Anonimat garantit: la Bústia funciona sobre una plataforma que utilitza la xarxa Tor i no registra adreces IP (Internet Protocol) ni metadades que permetin identificar el comunicant. El sistema es basa en el programari lliure GlobaLeaks, i el mateix Ajuntament no pot conèixer la identitat de qui hi escriu si aquest no la vol revelar.
• Canal de retorn: encara que sigui anònima, la comunicació genera un codi o identificador que permet al comunicant mantenir un diàleg bidireccional amb l'òrgan gestor i seguir l'estat de la seva comunicació.
• Protecció de l'alertador: prohibició de represàlies i dret a la protecció de les persones que comuniquen de bona fe; les represàlies constitueixen una infracció disciplinària. Aquest règim s'ha vist reforçat per la Directiva (UE) 2019/1937, de la Unió Europea (UE), i la Llei 2/2023, reguladora de la protecció de les persones que informin sobre infraccions normatives i de lluita contra la corrupció, que obliga totes les administracions a disposar d'un sistema intern d'informació.
• Òrgan gestor: la gestió correspon a l'òrgan designat, amb la supervisió del Comitè d'Ètica i la col·laboració de la Direcció de Serveis d'Anàlisi i, si escau, de la Sindicatura de Greuges de Barcelona i de l'Oficina Antifrau de Catalunya.
• Coordinació: l'Oficina Antifrau de Catalunya (Llei 14/2008) és l'organisme autonòmic de prevenció i investigació de la corrupció; les comunicacions poden derivar-s'hi quan escaigui, i també al Ministeri Fiscal si els fets poden ser delictius.

Claus d'examen

• Silenci en el dret d'accés: NEGATIU a l'Estat (Llei 19/2013), POSITIU a Catalunya (Llei 19/2014). És l'asimetria que més es repeteix i la confusió típica és aplicar per defecte la regla general del procediment administratiu comú (silenci positiu), que aquí no regeix (Comu-A1 2021, p. 72).
• Informació pública inclou el que l'Administració NO ha elaborat, no només el que produeix ella. El distractor típic retalla la definició a «elaborada per l'Administració», ometent «o que té en el seu poder» (Comu-A1 2021, p. 73).
• Accés denegat directament vs. accés ponderat. Dades especialment protegides (ideologia, afiliació, religió...) → denegació directa sense consentiment; dades merament identificatives o no especialment protegides → ponderació, no denegació automàtica (Comu-A1 2021, p. 75).
• El Comitè d'Ètica difon, vetlla i recomana; no legisla ni sanciona. El distractor li atribueix funcions normatives o coercitives que no té (Comu-A1 2024, p. 40).
• La Bústia Ètica garanteix l'anonimat en tot cas, sense condicions. El distractor el limita «mentre es comproven els fets» o «si afecta el mateix servei» (Comu-A1 2021, p. 74).

Per recordar

• Cinc principis de la governança europea: obertura, participació, responsabilitat, eficàcia i coherència.
• Publicitat activa: tres blocs — institucional/organitzativa/planificació, de rellevància jurídica i econòmica, pressupostària i estadística.
• El dret d'accés és de totes les persones i no cal motivar-lo; els motius no expressats no poden ser causa de rebuig.
• Informació pública = continguts o documents, sigui quin sigui el format o suport, en poder del subjecte obligat i elaborats o adquirits en l'exercici de les seves funcions.
• Causes d'inadmissió: en elaboració, auxiliar o de suport, requereix reelaboració, òrgan no posseïdor, repetitives o abusives.
• Silenci: NEGATIU a l'Estat, POSITIU a Catalunya. Termini d'un mes per resoldre; reclamació potestativa en un mes davant el Consell de Transparència (o la GAIP a Catalunya, amb resolucions vinculants).
• Les limitacions del dret d'accés s'apliquen també a la publicitat activa.
• Bústia Ètica: anònima de veritat (Tor, GlobaLeaks, sense IP), bidireccional mitjançant codi, oberta a qualsevol persona, amb prohibició de represàlies; publicada al BOPB de 16.1.2017; supervisada pel Comitè d'Ètica.
• Codi ètic: aplicable a electes, directius i eventuals del grup municipal; els empleats públics tenen, a més, el codi de conducta del TREBEP.