L'Administració Pública a l'ordenament espanyol

Enunciat oficial. L'Administració Pública a l'ordenament espanyol. Principis constitucionals d'actuació. Tipologia de les Administracions Públiques.

Regulació: arts. 103–107 CE (Constitució Espanyola) i Llei 40/2015 (LRJSP, Llei de Règim Jurídic del Sector Públic).

1. Concepte

L'Administració pública és una organització servicial: no és titular de la sobirania, sinó un instrument al servei dels interessos generals sota la direcció del Govern (art. 97 CE) i amb sotmetiment ple a la llei i al dret (art. 103.1). Té personalitat jurídica i actua amb prerrogatives (autotutela declarativa i executiva) compensades per un règim de control judicial plenari.

Personalitat jurídica única (Llei 40/2015, art. 3.4): cadascuna de les administracions públiques (AGE (Administració General de l'Estat), CCAA (Comunitats Autònomes), ens locals) actua per al compliment dels seus fins amb una sola personalitat jurídica, encara que internament es divideixi en múltiples òrgans i, externament, tingui adscrits organismes públics amb personalitat pròpia i diferenciada (§3.1). És la personalitat de l'Administració, no la de cada conselleria o direcció general.

2. Principis constitucionals d'actuació (art. 103 CE)

Literal, l'has de saber de memòria:

«1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»

Cinc principis d'actuació (eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació) més dos que els emmarquen: objectivitat en el servei als interessos generals i submissió plena a la llei i al dret.

• Desconcentració: trasllat de competències a òrgans inferiors dins de la mateixa persona jurídica.
• Descentralització: trasllat a una persona jurídica diferent.
• Delegació de competències: l'exercici es trasllada, però la titularitat es manté (Llei 40/2015, art. 9).
• Avocació: l'òrgan superior atrau per a si el coneixement d'un assumpte la resolució del qual correspon ordinàriament a l'inferior (Llei 40/2015, art. 10).
• Encàrrec de gestió (Llei 40/2015, art. 11): es traslladen les activitats materials o tècniques, no la titularitat ni els elements determinants de l'exercici jurídic.
• Delegació de signatura (Llei 40/2015, art. 12) i suplència (Llei 40/2015, art. 13): no alteren la competència.

El que es pregunta no és la definició, és el règim, i les tres regles que cauen són aquestes:

• La competència és irrenunciable i s'exerceix pels òrgans que la tenen atribuïda com a pròpia (Llei 40/2015, art. 8). Delegar, avocar o encarregar la gestió no la trasllada: només en mouen l'exercici, i per això cap d'aquestes tècniques necessita canviar la norma que l'atribueix.
• La delegació s'ha de publicar al diari oficial que correspongui, i la resolució dictada per delegació ho ha de fer constar expressament —llavors es considera dictada per l'òrgan delegant, que és qui respon—. És revocable en qualsevol moment per l'òrgan que l'ha conferida (Llei 40/2015, art. 9), sense haver de motivar-ho: qui delega no perd la titularitat i per tant tampoc la pot perdre de fet. No es delega el que ja s'exerceix per delegació, ni les disposicions de caràcter general, ni la resolució d'un recurs per l'òrgan que va dictar l'acte impugnat.
• L'avocació s'acorda de manera motivada i es notifica als interessats abans de la resolució final o alhora que ella. Contra l'acord d'avocació no s'hi pot interposar cap recurs, però es pot impugnar en el que s'interposi contra la resolució del procediment (Llei 40/2015, art. 10). No és una excepció al dret al recurs: és un acte de tràmit, i els actes de tràmit s'impugnen amb la resolució que tanca l'expedient.

L'art. 103.2 remet a la llei la creació, règim i coordinació dels òrgans de l'Administració de l'Estat; l'art. 103.3, l'estatut dels funcionaris i l'accés d'acord amb els principis de mèrit i capacitat.

2.1 Els principis de la Llei 40/2015 (art. 3)

Llei 40/2015, art. 3 amplia la llista i cau literalment. Les administracions serveixen amb objectivitat els interessos generals i actuen d'acord amb els principis d'eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la Constitució, a la llei i al dret. Hi han de respectar en la seva actuació i relacions:

a) Servei efectiu als ciutadans; b) simplicitat, claredat i proximitat als ciutadans; c) participació, objectivitat i transparència de l'actuació administrativa; d) racionalització i agilitat dels procediments administratius i de les activitats materials de gestió; e) bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional; f) responsabilitat per la gestió pública; g) planificació i direcció per objectius i control de la gestió i avaluació dels resultats de les polítiques públiques; h) eficàcia en el compliment dels objectius fixats; i) economia, suficiència i adequació estricta dels mitjans als fins institucionals; j) eficiència en l'assignació i utilització dels recursos públics; k) cooperació, col·laboració i coordinació entre les administracions públiques.

I afegeix: actuen i es relacionen per mitjans electrònics assegurant la interoperabilitat i seguretat dels sistemes i solucions adoptats, i garantint la protecció de les dades de caràcter personal; i cada administració actua per a les seves relacions amb els seus òrgans i organismes amb personalitat jurídica pròpia i les altres administracions per mitjans electrònics.

2.2 El principi de legalitat i la vinculació positiva

El sotmetiment ple a la llei i al dret de l'art. 103.1 CE no és una simple obligació de no infringir la llei: l'Administració hi està vinculada positivament. A diferència del particular, que pot fer tot el que la llei no li prohibeix (vinculació negativa), l'Administració només pot actuar quan una norma li n'atribueix la potestat o la competència; sense aquesta habilitació prèvia, l'actuació és nul·la o anul·lable. És el revers de la interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics (art. 9.3 CE) i el fonament de l'exigència que cada potestat administrativa (§4) tingui la seva pròpia cobertura legal.

3. Tipologia de les administracions públiques

Llei 40/2015, art. 2 delimita l'àmbit subjectiu. El sector públic comprèn:

a) L'Administració General de l'Estat; b) les administracions de les comunitats autònomes; c) les entitats que integren l'Administració local; d) el sector públic institucional.

I el sector públic institucional l'integren:

a) qualssevol organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les administracions públiques; b) les entitats de dret privat vinculades o dependents de les administracions públiques, que queden subjectes al que disposa aquesta llei que específicament s'hi refereixi, i en tot cas quan exerceixin potestats administratives; c) les universitats públiques, que es regeixen per la seva normativa específica i supletòriament per aquesta llei.

Compte amb la distinció: «administracions públiques» a efectes d'aquesta llei són l'AGE, les autonòmiques, les locals i els organismes públics i entitats de dret públic de la lletra a) del sector públic institucional. Les entitats de dret privat no són administració pública, encara que formin part del sector públic.

3.1 El sector públic institucional estatal (Llei 40/2015, art. 84)

a) Organismes públics vinculats o dependents de l'AGE: 1r OA (Organismes Autònoms); 2n EPE (Entitats Públiques Empresarials); b) Autoritats administratives independents; c) Societats mercantils estatals; d) Consorcis; e) Fundacions del sector públic; f) Fons sense personalitat jurídica; g) Universitats públiques no transferides.

Requisits de creació (Llei 40/2015, art. 91): llei en el cas de les entitats públiques empresarials i organismes autònoms estatals, amb pla d'actuació que contingui una memòria justificativa i inscripció a l'Inventari d'Entitats del Sector Públic Estatal, Autonòmic i Local.

Agències estatals (Llei 40/2015, art. 108 bis): entitats de dret públic amb personalitat jurídica pública, patrimoni propi i autonomia de gestió, facultades per exercir potestats administratives, creades pel Govern (no per llei, a diferència de l'organisme autònom i l'EPE) per complir programes de polítiques públiques de l'AGE. Han de portar en la seva denominació la indicació «Agència Estatal». És la tercera peça de l'art. 84.1, reintroduïda per la disposició final 34a de la Llei 11/2020 després que la Llei 28/2006 fos derogada.

Frontera: aquest apartat és el règim estatal (organismes vinculats o dependents de l'AGE). L'organisme autònom local i l'entitat pública empresarial local —amb el seu propi règim de l'art. 85 bis LBRL— són matèria de barcelona/municipio-y-regimen-especial-de-barcelona, no d'aquest tema.

4. Les potestats administratives

Són els poders jurídics que la llei atribueix a l'Administració —mai a un particular— per situar-la en una posició de supremacia davant l'administrat, sempre amb l'habilitació legal prèvia que exigeix la vinculació positiva (§2.2):

• Potestat reglamentària (art. 97 CE): dictar reglaments que despleguen o executen les lleis, sotmesos al control judicial de l'art. 106.1 CE.
• Autotutela declarativa: els actes administratius es presumeixen vàlids i executius des que es dicten, sense necessitat d'una declaració judicial prèvia que ho confirmi.
• Autotutela executiva: l'Administració pot executar els seus propis actes —fins i tot per la força— sense haver d'acudir prèviament als tribunals; és el revers de l'autotutela declarativa.
• Potestat expropiatòria: privar coactivament un particular d'un bé o dret per causa justificada d'utilitat pública o interès social, sempre amb la corresponent indemnització (art. 33.3 CE).
• Potestat sancionadora: imposar sancions administratives, amb els límits del principi de legalitat i tipicitat (art. 25 CE).
• Potestat d'execució forçosa: obligar a complir un acte pel qual s'aplica constrenyiment sobre el patrimoni, execució subsidiària, multa coercitiva o compulsió sobre les persones (Llei 39/2015, arts. 99–100).

4.1 Els límits de la potestat sancionadora (Llei 40/2015, art. 25 a Llei 40/2015, art. 31)

La sancionadora és la potestat que la Llei 40/2015 acota amb més detall, perquè és la que més s'assembla a castigar. Els principis, amb el que discrimina cadascun:

• Legalitat (Llei 40/2015, art. 25): només s'exerceix quan una norma amb rang de llei l'ha reconeguda expressament, i per l'òrgan que la tingui atribuïda.
• Irretroactivitat (Llei 40/2015, art. 26): s'apliquen les disposicions vigents en el moment dels fets. L'excepció, i és la que cau: la disposició sancionadora sí té efecte retroactiu quan afavoreix el presumpte infractor o l'infractor, tant en la tipificació de la infracció i de la sanció com en els terminis de prescripció, fins i tot sobre sancions pendents de complir. És el mateix criteri de l'art. 9.3 CE, que garanteix la irretroactivitat només de les disposicions no favorables o restrictives de drets.
• Tipicitat (Llei 40/2015, art. 27): la infracció i la sanció han d'estar descrites a la norma, i el reglament pot desplegar la llei però no crear infraccions noves.
• Responsabilitat (Llei 40/2015, art. 28): respon qui és responsable dels fets a títol de dol o culpa; no hi ha responsabilitat objectiva.
• Proporcionalitat (Llei 40/2015, art. 29): la sanció s'ha de graduar, i la comissió no pot resultar més beneficiosa per a l'infractor que complir la norma.
• Prescripció (Llei 40/2015, art. 30) i no concurrència de sancions (Llei 40/2015, art. 31), que és el non bis in idem: no es castiga dues vegades el mateix fet quan hi ha identitat de subjecte, fet i fonament.

5. Principis de les relacions interadministratives (Llei 40/2015, art. 140)

a) Lleialtat institucional; b) adequació a l'ordre de distribució de competències; c) col·laboració (deure de fer efectiu el dret a la relació entre administracions); d) cooperació (quan dues o més administracions assumeixen compromisos específics de manera voluntària); e) coordinació (una administració, normalment l'Estat, té la capacitat de fixar el sistema per garantir la coherència); f) eficiència en la gestió dels recursos públics, compartint l'ús de recursos comuns, llevat que no resulti possible o es justifiqui en termes d'eficiència; g) responsabilitat de cada administració pel compliment de les seves obligacions i compromisos; h) garantia i igualtat en l'exercici dels drets de tots els ciutadans en les seves relacions amb les diferents administracions; i) solidaritat interterritorial d'acord amb la Constitució.

Tècniques (Llei 40/2015, art. 143 i següents): Conferències de Presidents, Conferències Sectorials, Comissions Bilaterals de Cooperació, Comissions Territorials de Coordinació, convenis i relacions electròniques. El deure de col·laboració (Llei 40/2015, art. 141) inclou facilitar la informació que necessitin les altres administracions per exercir les seves competències, prestar l'assistència activa requerida i respectar l'exercici legítim de les competències alienes.

6. Altres preceptes constitucionals de l'Administració

• Art. 104: les Forces i Cossos de Seguretat, sota la dependència del Govern, tenen com a missió protegir el lliure exercici dels drets i llibertats i garantir la seguretat ciutadana.
• Art. 105: audiència en l'elaboració de disposicions, accés a arxius i registres i audiència de l'interessat.
• Art. 106: control judicial de la potestat reglamentària i de la legalitat de l'actuació administrativa; responsabilitat patrimonial per lesió com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, llevat de força major.
• Art. 107: Consell d'Estat, suprem òrgan consultiu del Govern.

Claus d'examen

• L'art. 103 CE és el més preguntat del tema (quatre vegades): sempre amb un intrús que sembla un principi però no hi és — centralització (Comu-A1 2024, p. 9), igualtat, suficiència financera o autonomia local (Comu-A1 2021, p. 20).
• La parella organisme autònom / entitat pública empresarial intercanvia sovint el règim jurídic de l'una amb el de l'altra: OA = dret públic; EPE = dret privat amb excepcions (Comu-A1 2018, p. 28 i 30; Comu-A2 2021, p. 26).
• Les agències estatals no van desaparèixer amb la derogació de la LOFAGE (Llei d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat): la disposició final 34a de la Llei 11/2020 les va tornar a introduir a l'art. 84.1 de la Llei 40/2015 (Comu-A1 2021, p. 18).
• El que compta per ser administració pública és si l'entitat és de dret públic (lletra a de l'art. 2.2), no el règim jurídic amb què funciona per dins: l'EPE es regeix pel dret privat però sí és administració pública (Comu-A2 2018, p. 33); l'entitat de dret privat (lletra b) mai ho és (Comu-A1 2018, p. 27).
• Dels arts. 9 i 10 el que es pregunta és el règim, no la definició: que la delegació és revocable en qualsevol moment per qui la va conferir (Comu-A1 2017, p. 59) i que contra l'acord d'avocació no hi ha recurs (Comu-A1 2017, p. 60). Els paranys, respectivament: oferir la delegació com a irrevocable o condicionada al consentiment del delegat, i fer creure que la disconformitat de l'interessat obre un recurs propi.
• Les disposicions sancionadores són retroactives només si afavoreixen l'infractor (Comu-A1 2017, p. 78). Les opcions solen jugar amb «mai» i amb «sempre»; el criteri és el mateix de l'art. 9.3 CE.

Per recordar

• Art. 103.1: objectivitat + eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració, coordinació + submissió plena a la llei i al dret.
• Desconcentració = dins la mateixa persona jurídica; descentralització = a una altra.
• Delegació: es trasllada l'exercici, no la titularitat. Avocació: el superior atrau l'assumpte de l'inferior.
• Sector públic = AGE + CCAA + local + sector públic institucional. Les entitats de dret privat no són administració pública.
• EPE: es financen majoritàriament amb ingressos de mercat; personal laboral; dret privat amb excepcions.
• L'art. 3.1 de la Llei 40/2015 repeteix els del 103.1 CE i n'hi afegeix onze, de la a) a la k), i no n'hi ha cap més: a) servei efectiu als ciutadans; b) simplicitat, claredat i proximitat; c) participació, objectivitat i transparència; d) racionalització i agilitat dels procediments; e) bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional; f) responsabilitat per la gestió pública; g) planificació i direcció per objectius amb control i avaluació de resultats; h) eficàcia en el compliment dels objectius; i) economia, suficiència i adequació dels mitjans; j) eficiència en l'assignació i l'ús dels recursos; k) cooperació, col·laboració i coordinació entre administracions.
• Personalitat jurídica única (art. 3.4 Llei 40/2015): una per administració, encara que tingui organismes adscrits amb personalitat pròpia.
• Vinculació positiva: l'Administració només pot fer el que la llei li habilita; el particular, tot el que no li prohibeix.
• Potestats: reglamentària, autotutela (declarativa i executiva), expropiatòria, sancionadora, execució forçosa — totes exigeixen cobertura legal prèvia.
• Agència estatal: la crea el Govern (no una llei, com l'organisme autònom i l'EPE); denominació obligatòria «Agència Estatal».
• L'organisme autònom i l'EPE locals (art. 85 bis LBRL) no són d'aquest tema: són de barcelona/municipio-y-regimen-especial-de-barcelona.