L'Administració General de l'Estat

Enunciat oficial. L'Administració General de l'Estat: regulació, característiques generals i principis d'organització. Òrgans superiors i òrgans directius. L'Administració perifèrica de l'Estat. Els Delegats del Govern a les Comunitats Autònomes.

Regulació: el títol I de la LRJSP (Llei de Règim Jurídic del Sector Públic, Llei 40/2015), arts. 54–80, per a l'organització de l'AGE; el títol II, arts. 84 i següents, per al sector públic institucional estatal.

1. Regulació, característiques generals i principis d'organització

L'AGE (Administració General de l'Estat) és l'administració territorial de l'Estat: actua sota la direcció del Govern, amb sotmetiment ple a la llei i al dret, i serveix amb objectivitat els interessos generals (art. 103.1 CE). Actua amb personalitat jurídica única (Llei 40/2015, art. 3.4): els seus centenars d'òrgans no són persones jurídiques distintes; les que sí que ho són —els organismes públics— hi estan vinculades o en depenen (§5).

Principis d'organització i funcionament (Llei 40/2015, art. 54): l'AGE actua i s'organitza d'acord amb els principis generals de l'art. 3 de la mateixa llei —els comuns a tota administració, que desplega el tema 6— més dos que són seus: la descentralització funcional i la desconcentració funcional i territorial. El mateix article tanca amb una clàusula residual de competències: tot allò que en matèria d'organització administrativa, règim de personal, procediments i inspecció de serveis cap llei no atribueixi a un altre òrgan de l'AGE ni al Govern correspon al ministeri competent en matèria d'administracions públiques. I hi ha també el principi de presència equilibrada de dones i homes en els nomenaments d'òrgans superiors i directius i en l'alta direcció del sector públic institucional estatal (arts. 55 bis i 84 bis).

Estructura (Llei 40/2015, art. 55): l'organització de l'AGE respon a dos criteris, la divisió funcional en departaments ministerials i la gestió territorial integrada en Delegacions del Govern a les comunitats autònomes. Amb aquests dos criteris, l'AGE comprèn tres peces i cap més (art. 55.2):

a) l'organització central, que integra els ministeris i els serveis comuns (§2); b) l'organització territorial (§3); c) l'AGE a l'exterior (§4).

Òrgans i unitats administratives (Llei 40/2015, art. 56): les unitats administratives són els elements organitzatius bàsics de les estructures orgàniques; comprenen llocs de treball vinculats funcionalment per raó de les seves comeses i orgànicament per una direcció comuna. Una unitat administrativa no és un òrgan llevat que se li atribueixin funcions amb efectes jurídics davant tercers o que la seva actuació tingui caràcter preceptiu.

2. L'organització central: òrgans superiors i òrgans directius

L'art. 55, apartats 3 a 5, reparteix tots els càrrecs de l'AGE en dues categories, i és la distinció que més cau:

Regles:

• Corresponen als òrgans superiors establir els plans d'actuació de l'organització situada sota la seva responsabilitat; als òrgans directius, desenvolupar-los i executar-los.
• Tots els òrgans superiors i directius depenen d'algun dels anteriors i són nomenats atenent criteris de competència professional i experiència; els directius, a més, d'acord amb els principis d'igualtat, mèrit i capacitat.
• Condició d'alt càrrec (art. 55.6): la tenen tots els òrgans superiors i directius llevat dels Subdirectors generals i assimilats.
• Els Subsecretaris, Secretaris generals tècnics, Directors generals i Subdirectors generals s'han de nomenar entre funcionaris de carrera de l'Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals pertanyents a cossos del subgrup A1 (per als Directors generals, la llei permet excepcions motivades).
• Els Secretaris generals tenen categoria de Subsecretari; els Secretaris generals tècnics, categoria de Director general.
• Els Subdirectors generals són els responsables immediats, sota la supervisió del Director general, de l'execució dels projectes, objectius o activitats.

2.1 Els ministeris i la seva estructura interna

L'AGE s'organitza en Presidència del Govern i en ministeris, cadascun dels quals comprèn un o diversos sectors funcionalment homogenis d'activitat administrativa (Llei 40/2015, art. 57). El nombre, la denominació i l'àmbit de competència dels ministeris i de les secretaries d'Estat es determinen per reial decret del President del Govern.

A dins (Llei 40/2015, art. 58) hi pot haver Secretaries d'Estat i, excepcionalment, Secretaries generals, de les quals depenen jeràrquicament els òrgans directius que se'ls adscriguin. Tot ministeri té, en tot cas, una Subsecretaria, i dependent d'ella una Secretaria General Tècnica, per a la gestió dels serveis comuns (producció normativa, assistència jurídica, publicacions). Les Direccions Generals són els òrgans de gestió d'una o diverses àrees funcionalment homogènies i s'organitzen en Subdireccions Generals. El ministre disposa a més d'un Gabinet, òrgan de suport polític i tècnic.

Ordenació jeràrquica (Llei 40/2015, art. 60): el Ministre és el cap superior del departament i superior jeràrquic directe dels Secretaris d'Estat i Subsecretaris; els òrgans directius s'ordenen entre si com a Subsecretari → Director general → Subdirector general.

Els Ministres (Llei 40/2015, art. 61): dirigeixen els sectors d'activitat de la seva competència, exerceixen la potestat reglamentària en les matèries pròpies del departament i fixen els objectius del ministeri. Els Secretaris d'Estat (Llei 40/2015, art. 62): dirigeixen i coordinen les Direccions Generals sota la seva dependència i responen davant el Ministre.

2.2 Creació, modificació i supressió d'òrgans

Tres esglaons, i el tribunal els compara (Llei 40/2015, art. 59):

• Subsecretaries, Secretaries generals, Secretaries generals tècniques, Direccions generals i Subdireccions generals: per reial decret del Consell de Ministres, a iniciativa del ministre interessat i a proposta del ministeri competent en matèria d'administracions públiques.
• Òrgans de nivell inferior a Subdirecció general: per ordre del ministre respectiu, amb autorització prèvia del ministeri competent en matèria d'administracions públiques.
• Unitats que no tenen la consideració d'òrgan: a través de la relació de llocs de treball.

3. L'Administració perifèrica de l'Estat

Existeix una Delegació del Govern a cada comunitat autònoma (Llei 40/2015, art. 69), i les Delegacions estan adscrites orgànicament al ministeri competent en matèria d'administracions públiques —no a la Presidència del Govern—. A cada província de les comunitats pluriprovincials hi ha una Subdelegació del Govern; a les uniprovincials el Delegat assumeix les competències del Subdelegat, però s'hi poden crear Subdelegacions per reial decret quan ho justifiquin la població, el volum de gestió o singularitats geogràfiques, socials o econòmiques. A les illes que es determini hi ha Direccions Insulars (art. 70), i completen el conjunt els serveis territorials integrats a la Delegació i els no integrats (art. 71).

3.1 Els Delegats del Govern a les comunitats autònomes

El Delegat del Govern és l'òrgan que representa el Govern de la Nació a la comunitat autònoma i n'hi dirigeix l'Administració de l'Estat. La figura és constitucional, art. 154 CE (Constitució Espanyola):

«Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.»

Segons el Llei 40/2015, art. 72:

• Són nomenats i separats per reial decret del Consell de Ministres, a proposta del President del Govern, atenent criteris de competència professional i experiència. Tenen rang de Subsecretari —no de Secretari general, que és inferior, i la llei diu rang, no «nivell»—.
• Depenen de la Presidència del Govern; correspon al ministeri competent en matèria d'administracions públiques dictar-los les instruccions per a la correcta coordinació de l'AGE al territori, i al d'Interior les que toquin les seves competències.
• Resideixen a la localitat on tingui la seu el Consell de Govern de la comunitat autònoma, llevat que el Consell de Ministres acordi una altra cosa i sens perjudici del que estableixin els Estatuts d'Autonomia sobre la capitalitat.
• Substitució en cas d'absència, vacant o malaltia: el Subdelegat del Govern que el Delegat designi i, si no en designa cap, el de la província on tingui la seu la Delegació. L'ordre és aquest, i el tribunal l'inverteix.

Competències (Llei 40/2015, art. 73), agrupades en cinc lletres:

a) direcció i coordinació de l'AGE i dels seus organismes públics al territori (hi entra nomenar els Subdelegats); b) informació de l'acció del Govern i informació a la ciutadania; c) coordinació i col·laboració amb la comunitat autònoma i les entitats locals; d) control de legalitat: resoldre els recursos en via administrativa contra els actes dels òrgans de la pròpia Delegació, suspendre'n l'execució quan escaigui i vetllar pel compliment de les competències atribuïdes constitucionalment a l'Estat i per la correcta aplicació de la seva normativa, promovent o interposant, segons correspongui, conflictes de jurisdicció, conflictes d'atribucions, recursos i altres accions legalment procedents; e) polítiques públiques: proposta i seguiment de la seva execució al territori.

A més, li correspon la protecció del lliure exercici dels drets i llibertats i la garantia de la seguretat ciutadana, per a la qual dirigeix les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat a la comunitat autònoma.

3.2 Els Subdelegats del Govern a les províncies

• A cada província de les comunitats autònomes pluriprovincials, i sota la dependència immediata del Delegat del Govern, hi ha un Subdelegat amb nivell de Subdirector general (Llei 40/2015, art. 74).
• El nomena el Delegat del Govern per lliure designació, entre funcionaris de carrera de l'Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals pertanyents a cossos del subgrup A1.
• Les seves competències (Llei 40/2015, art. 75) són les de l'Estat a la província: dirigir els serveis integrats, comunicar-se amb les administracions locals i protegir el lliure exercici dels drets i llibertats garantint la seguretat ciutadana, dirigint a aquest efecte les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat a la província.

3.3 Els Directors Insulars

A les illes que es determini hi ha Directors Insulars de l'AGE (Llei 40/2015, art. 70), nomenats pel Delegat del Govern per lliure designació entre funcionaris de carrera de l'Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals del subgrup A1. Depenen jeràrquicament del Delegat del Govern a la comunitat autònoma o del Subdelegat a la província, si n'hi ha, i exerceixen en el seu àmbit les competències atribuïdes als Subdelegats.

3.4 Estructura de les Delegacions

L'estructura de les Delegacions i Subdelegacions es fixa per reial decret del Consell de Ministres (Llei 40/2015, art. 76). Totes tenen en tot cas una Secretaria General, dependent del Delegat o del Subdelegat, com a òrgan de gestió dels serveis comuns, i de la qual depenen els serveis territorials integrats; la integració o desintegració d'un servei territorial es fa per reial decret.

L'òrgan col·legiat de suport és la Comissió territorial d'assistència al Delegat del Govern (Llei 40/2015, art. 79): a les comunitats pluriprovincials la presideix el Delegat i la integren els Subdelegats de les províncies; a les uniprovincials la integren el Secretari General i els titulars dels òrgans i serveis territorials, integrats i no integrats, que el Delegat consideri oportú.

4. L'Administració General de l'Estat a l'exterior

Llei 40/2015, art. 80: la integren els òrgans del Servei Exterior de l'Estat (missions diplomàtiques permanents o especials, representacions o missions permanents, delegacions, oficines consulars i institucions i organismes de l'AGE a l'exterior), que es regeixen per la Llei 2/2014, de l'Acció i del Servei Exterior de l'Estat, pels tractats internacionals i per les normes de dret internacional. Els seus òrgans directius són els Ambaixadors i els Representants permanents davant organitzacions internacionals (art. 55.5).

5. Els organismes públics

L'AGE actua també a través d'entitats vinculades o dependents, amb personalitat jurídica pròpia, que integren el sector públic institucional estatal (Llei 40/2015, art. 84). Aquest sector és més ampli que els organismes públics: hi ha també autoritats administratives independents, societats mercantils estatals, consorcis, fundacions del sector públic, fons sense personalitat jurídica i universitats públiques no transferides (desglossament al tema 6). Dins d'aquest sector, l'art. 84.1.a classifica els organismes públics vinculats o dependents de l'AGE en tres tipus:

• OA (organismes autònoms) (art. 98): desenvolupen activitats pròpies de l'Administració Pública (foment, prestació, gestió de serveis públics o producció de béns d'interès públic) i es financen amb consignacions dels pressupostos generals de l'Estat. Es regeixen pel dret administratiu.
• EPE (entitats públiques empresarials) (art. 103): a més de l'exercici de potestats administratives, desenvolupen activitats prestacionals susceptibles de contraprestació i es financen majoritàriament amb ingressos de mercat. Es regeixen pel dret privat, llevat de la formació de la voluntat dels seus òrgans i de l'exercici de potestats administratives.
• Agències estatals (art. 108 bis): creades pel Govern per complir programes de polítiques públiques, amb potestats administratives i dotades d'autonomia funcional. Actuen sota un pla d'acció anual i un contracte plurianual de gestió.

Creació (Llei 40/2015, art. 91): la d'un organisme autònom o una entitat pública empresarial estatal exigeix llei —amb pla d'actuació i inscripció a l'Inventari d'Entitats del Sector Públic—; el reial decret només n'aprova després els estatuts. Les agències estatals les crea el Govern. És una reserva legal per no multiplicar l'administració institucional per via reglamentària.

El tercer tipus és relativament recent. El 84.1.a original de la Llei 40/2015 (2015) només tenia dos subtipus, OA i EPE; les agències estatals hi van entrar com a tercer apartat —i es va crear el règim que les desenvolupa, arts. 108 bis a 108 sexies— amb la Llei 11/2020, de pressupostos generals de l'Estat per al 2021, amb efectes des de l'1 de gener de 2021. Una pregunta d'un examen anterior a aquesta data pot donar per bona només la parella OA+EPE, que no és un error del tribunal: és la redacció vigent quan es va formular.

El que distingeix els tres és el finançament i el règim jurídic, no la personalitat jurídica (que tenen els tres): l'organisme autònom es paga amb pressupost i es regeix per dret públic; l'entitat pública empresarial es paga amb ingressos propis i es regeix per dret privat; l'agència estatal es defineix per estar lligada a un programa de política pública amb avaluació de resultats.

Tots tres depenen de l'AGE (o d'un organisme autònom, en el cas de les EPE), que n'exerceix la direcció estratègica, l'avaluació de resultats i el control d'eficàcia (art. 85).

Claus d'examen

• El Delegat del Govern té la competència de control de legalitat: vetllar pel compliment de les competències atribuïdes constitucionalment a l'Estat i promoure o interposar conflictes de jurisdicció, conflictes d'atribucions, recursos i altres accions legalment procedents (Llei 40/2015, art. 73, lletra d). Dins d'aquesta mateixa lletra hi ha també resoldre recursos, però només contra actes dels òrgans de la pròpia Delegació: el distractor recurrent és fer-lo resoldre recursos contra actes de les administracions local o autonòmica, que resol cadascuna els seus (Comu-A1 2018, p. 34).
• No confondre òrgan superior amb òrgan directiu: només Ministres i Secretaris d'Estat són superiors; tota la resta —inclosos els Delegats del Govern— són directius, encara que tinguin rang de Subsecretari (Comu-A1 2018, p. 33).
• Rang i nivell no són el mateix, i les opcions hi juguen: el Delegat del Govern té rang de Subsecretari; el Subdelegat, nivell de Subdirector general (Comu-A1 2018, p. 80).
• Els absoluts són falsos. Hi ha una Delegació a cada comunitat autònoma, però la seu és a la localitat del Consell de Govern llevat que el Consell de Ministres acordi una altra cosa, i a les uniprovincials sí que es poden crear Subdelegacions per reial decret (Comu-A1 2018, p. 31).
• Qui crea què: subdireccions generals i tot el que està per sobre, reial decret del Consell de Ministres; per sota de subdirecció general, ordre ministerial amb autorització prèvia; ministeris i secretaries d'Estat, reial decret del President del Govern; organismes autònoms i entitats públiques empresarials, llei (Comu-A1 2018, p. 79; Comu-A2 2021, p. 79).
• L'art. 84.1.a classifica avui els organismes públics en tres tipus (OA, EPE, agències estatals), però abans de l'1 de gener de 2021 només en tenia dos: si una pregunta d'examen anterior a aquesta data dona per bona només OA+EPE —cas del Comu-A2 2018, p. 35—, no s'ha de descartar per incompleta.

Per recordar

• Òrgans superiors: només Ministres i Secretaris d'Estat. Tota la resta són òrgans directius. Tots són alt càrrec llevat dels Subdirectors generals.
• Els superiors estableixen els plans d'actuació; els directius els desenvolupen i executen.
• L'AGE té tres peces: organització central, organització territorial i AGE a l'exterior.
• Subsecretaris, Secretaris generals tècnics, Directors generals i Subdirectors generals: entre funcionaris de carrera del subgrup A1.
• El Secretari general té categoria de Subsecretari; el Secretari general tècnic, de Director general; el Delegat del Govern, rang de Subsecretari; el Subdelegat, nivell de Subdirector general.
• Delegat del Govern: RD (reial decret) del Consell de Ministres a proposta del President. Subdelegat i Director insular: lliure designació pel Delegat, entre funcionaris A1.
• Suplència del Delegat: primer el Subdelegat que ell designi; en defecte seu, el de la província de la seu.
• A les CCAA (comunitats autònomes) uniprovincials no hi ha Subdelegat per defecte —les funcions les assumeix el Delegat—, però es pot crear una Subdelegació per reial decret.
• Les unitats administratives no són òrgans, llevat que tinguin efectes jurídics davant tercers.
• Organisme autònom = pressupost + dret públic. Entitat pública empresarial = ingressos de mercat + dret privat. Agència estatal = lligada a un programa de política pública.
• Els anys aquí no cauen, tret d'un: 1 de gener de 2021, quan les agències estatals tornen a l'art. 84.1.a.