El Municipi i el règim especial de Barcelona

Enunciat oficial. El Municipi: concepte i elements. L'autonomia local després de la Constitució de 1978. La regulació de les competències a la Llei de Bases de Règim Local. L'organització municipal: el règim especial del municipi de Barcelona. L'organització política i l'organització executiva. Els Districtes. Organismes autònoms i entitats públiques empresarials. Societats mercantils i fundacions públiques. Altres tipus d'entitats públiques per a la gestió dels serveis públics.

Regulació: arts. 137, 140 i 141 CE (Constitució Espanyola, 1978); LBRL; Decret legislatiu 2/2003, TRLMRLC (dret català); Llei 1/2006 (règim especial de Barcelona); Carta municipal (Carta municipal); ROM (Reglament Orgànic Municipal) i les Normes reguladores del funcionament dels Districtes.

1. El municipi: concepte i elements

Art. 140 CE:

«La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos.»

LBRL, art. 1: els municipis són entitats bàsiques de l'organització territorial de l'Estat i canals immediats de participació ciutadana, que institucionalitzen i gestionen amb autonomia els interessos propis de les col·lectivitats.

Tres elements (LBRL, art. 11): territori (el terme municipal), població (el conjunt de persones inscrites al padró municipal, que en tenen la condició de veïns) i organització.

• El terme municipal: territori on l'ajuntament exerceix les competències. Pertany a una sola província. A Catalunya, les alteracions de termes les regula el TRLMRLC, art. 12, que admet quatre vies: agregació total d'un municipi (o diversos) a un altre limítrof, fusió de municipis limítrofs, segregació de part d'un municipi per constituir-ne un d'independent, i segregació de part d'un municipi per agregar-la a un altre limítrof. Cap alteració no pot deixar un terme discontinu: el limitrofisme distingeix les vies vàlides. La creació de nous municipis (art. 15 TRLMRLC) exigeix bases de població diferenciades i que siguin financerament sostenibles i sense disminució de la qualitat dels serveis; la LRSAL exigeix que els nous municipis tinguin almenys 5.000 habitants.
• El padró municipal (LBRL, art. 16): registre dels veïns; les dades són prova de la residència i del domicili habitual. Tota persona que visqui a Espanya ha d'inscriure's al padró del municipi on resideixi habitualment.
• Drets i deures dels veïns (LBRL, art. 18): ser elector i elegible; participar en la gestió municipal; utilitzar els serveis públics; contribuir mitjançant les prestacions legalment previstes; ser informat i dirigir sol·licituds; demanar la consulta popular; exigir la prestació del servei públic quan sigui competència municipal pròpia obligatòria.

2. L'autonomia local

• La CE de 1978 la garanteix (arts. 137, 140 i 141) però no la defineix: el Tribunal Constitucional la configura com a garantia institucional, el dret de la comunitat local a participar, amb òrgans propis, en el govern i administració de tots els assumptes que l'afectin.
• La Carta Europea d'Autonomia Local (Estrasburg, 1985, ratificada el 1988) la defineix com el dret i la capacitat efectiva de les entitats locals d'ordenar i gestionar una part important dels assumptes públics, en el marc de la llei, sota la seva responsabilitat i en benefici dels habitants.
• L'autonomia local no és sobirania: és administrativa. Els ens locals no tenen potestat legislativa: sí reglamentària (ordenances i reglaments) i d'autoorganització (LBRL, art. 4).
• Altres potestats (LBRL, art. 4): tributària i financera, sancionadora, d'execució forçosa i de revisió d'ofici.

3. Les competències municipals a la LBRL

Després de la LRSAL (Llei de Racionalització i Sostenibilitat de l'Administració Local, Llei 27/2013), n'hi ha tres tipus:

Competències pròpies (LBRL, art. 25): només per llei, en règim d'autonomia i sota la pròpia responsabilitat, amb deguda coordinació amb les altres administracions. La llei valora la inexistència de duplicitats i la sostenibilitat financera, amb memòria econòmica.

Competències delegades (LBRL, art. 27): l'Estat i les comunitats autònomes poden delegar competències en els municipis. La delegació determina l'abast, contingut, condicions i durada, no inferior a cinc anys, el control de l'administració delegant i els mitjans personals, materials i econòmics. La delegació ha d'anar acompanyada en tot cas del finançament corresponent; si no es paga, l'ens local pot compensar amb altres obligacions financeres.

Competències distintes de les pròpies i de les delegades (LBRL, art. 7.4): només si no es posa en risc la sostenibilitat financera de la Hisenda municipal i no hi ha execució simultània del mateix servei amb una altra administració. Calen informes vinculants de l'administració tutelar financera i de la competent, sobre inexistència de duplicitats.

Serveis obligatoris (LBRL, art. 26), per trams de població:

Es pot sol·licitar la dispensa d'un servei mínim a la comunitat autònoma si és d'impossible o molt difícil compliment.

4. L'organització municipal comuna

LBRL, art. 20: en tots els ajuntaments hi ha l'Alcalde, els Tinents d'Alcalde i el Ple. La Junta de Govern Local existeix en els municipis de més de 5.000 habitants i en els de menys quan així ho disposi el seu reglament orgànic o ho acordi el Ple.

• Nombre de regidors (LOREG, Llei Orgànica del Règim Electoral General): escala per població; Barcelona, 41.
• Elecció de l'Alcalde (LOREG art. 196): candidats, els regidors que encapçalin les llistes; qui obté la majoria absoluta dels vots dels regidors és electe; si no, el cap de la llista més votada al municipi.
• Moció de censura: la subscriu la majoria absoluta dels regidors, amb un candidat. Qüestió de confiança: la planteja l'alcalde, vinculada a pressupostos, reglament orgànic, ordenances fiscals o pla urbanístic general; si no l'obté, cessa.

Règim d'organització dels municipis de gran població (títol X LBRL, arts. 121–138, incorporat per la Llei 57/2003): s'aplica, entre altres, als municipis de més de 250.000 habitants (Barcelona). Introdueix els Districtes, la Junta de Govern Local reforçada i la separació entre òrgans superiors i directius.

Acords que exigeixen majoria absoluta del nombre legal de membres (LBRL, art. 47.2), disset lletres:

La lletra l) és la que cau, i la decideix el llindar: no exigeix majoria absoluta l'operació de crèdit que no supera el 10 % dels recursos ordinaris —el 10 % exacte inclòs, perquè la llei diu «superi»—. Les operacions de crèdit de l'art. 158.5 de la Llei 39/1988 hi entren al marge del llindar («així com»). Els percentatges no són el mateix: 10 % a la l) i 20 % a la j) i la m); mai «assoleixi».

Regla general (art. 47.1): majoria simple —més vots afirmatius que negatius entre els presents—. La llista no la tanca: la lletra o) hi afegeix «les restants determinades per la llei».

A Barcelona la llista de dalt no s'aplica. L'art. 47.3 remet els municipis de gran població (art. 121) a l'art. 123.2; però la Llei 1/2006, art. 1.3 diu que «en matèria d'organització» només s'apliquen a Barcelona dues previsions del títol X LBRL —la delegació de convocatòria i presidència del Ple (art. 122.2) i el nomenament de membres no regidors a la Junta de Govern, amb el límit d'un terç dels seus membres exclòs l'alcalde, i el quòrum de constitució (art. 126.2)—, i l'art. 123 no hi és. Regeix la Carta Municipal, art. 11.3, amb la seva pròpia llista:

	Acords del Consell Municipal que exigeixen majoria absoluta (Carta, art. 11.3)
a)	Reglament Orgànic: aprovació i modificació definitives
b)	Organització territorial en districtes i reglament dels Consells de Districte
c)	Transferir funcions o activitats a altres administracions
d)	Alienar béns quan la quantia excedeixi el 20 % dels recursos ordinaris
e)	Cessió gratuïta de béns a altres administracions o institucions públiques
f)	Aprovació provisional dels plans generals i les seves revisions o modificacions
g)	Concessió de béns o serveis per més de cinc anys amb quantia superior al 20 % dels recursos ordinaris
h)	Operacions financeres o de crèdit que excedeixin el 10 % dels recursos ordinaris, i les de l'art. 158.5 de la Llei 39/1988
i)	Mancomunitats o altres organitzacions associatives: creació, modificació, dissolució, participació i estatuts
k)	Qualificació jurídica dels béns demanials
l)	Escut, bandera i altres símbols de la ciutat

Són onze: la lletra j) està suprimida. No és igual que la de l'art. 47.2: aquí no hi ha ni la creació de municipis, ni el nom i la capitalitat, ni la municipalització en monopoli, i les ordenances tampoc hi surten. La trampa és triar entre tres llistes que diuen «majoria absoluta del nombre legal de membres»; la que val aquí és la de la Carta. Del silenci d'aquesta llista no es dedueix què s'aprova per majoria simple: el TRLMRLC completa la LBRL per als municipis catalans.

4.1 El dret català: el TRLMRLC

El TRLMRLC (Decret legislatiu 2/2003) completa la LBRL per als municipis catalans:

• Govern i administració municipal (art. 47): sempre a l'ajuntament (alcalde i regidors), excepte en el règim de consell obert, on corresponen a l'assemblea de veïns.
• Òrgans del municipi (art. 48): alcalde, tinents d'alcalde i ple, sempre; la comissió de govern, obligatòria als municipis de més de 5.000 habitants —i, sigui quina sigui la població, als capital de comarca— i als de menys només si ho acorda el ple o ho preveu el reglament orgànic; la comissió especial de comptes, sempre.
• Òrgans complementaris (art. 49): per autonomia organitzativa, l'ajuntament en pot crear més, respectant l'organització bàsica legal i els principis d'eficàcia, economia organitzativa i participació ciutadana.

5. El règim especial del municipi de Barcelona

Barcelona té un règim especial (disposició addicional sisena de la LBRL) en dues normes complementàries:

• La Carta municipal (Llei del Parlament de Catalunya 22/1998, de 30 de desembre): competència de la Generalitat.
• La Llei 1/2006 (Llei estatal 1/2006, de 13 de març): competència estatal.

El règim especial preval sobre el règim general de la LBRL i sobre el de municipis de gran població, que s'aplica supletòriament. → tema de la Carta municipal per al contingut detallat.

5.1 Organització política

• Consell Municipal (el Ple): màxima representació política. 41 regidors. Funcions: control i fiscalització del govern, ordenances i reglaments, pressupostos, planejament general i les que la llei li reserva.
• Alcalde o Alcaldessa: presideix la corporació, dirigeix el govern i l'administració i representa l'Ajuntament. Pot delegar atribucions en la Comissió de Govern, regidors i càrrecs directius (ROM), com a l'art. 21.3 LBRL.
• Comissió de Govern: òrgan col·legiat de govern: l'alcalde i regidors no més d'un terç del nombre legal del Consell Municipal, que l'alcalde nomena i separa lliurement. Assisteix l'alcalde i exerceix les competències delegades.
• Comissions del Consell Municipal (sectorials): estudi, informe i consulta dels assumptes del Ple, i seguiment de la gestió; poden resoldre per delegació.
• Consell de Ciutat: màxim òrgan consultiu i de participació. Síndica de Greuges de Barcelona: defensa dels drets fonamentals i les llibertats públiques davant l'actuació municipal.

5.2 Organització executiva

Direcció política i gestió executiva són separades. La Gerència Municipal encapçala l'organització executiva; en depenen les gerències sectorials i les gerències de districte. Els llocs directius (gerents, directors) es proveeixen entre personal directiu professional, per competència i experiència, amb avaluació de la gestió.

Comitè Executiu: òrgan col·legiat de direcció superior de l'administració executiva, presidit pel primer tinent d'alcalde i el gerent municipal (vicepresident), i hi participen les gerències sectorials, adjuntes i territorials, per preparar les mesures, projectes i plans que passen per les comissions del Consell Municipal i fer-ne el seguiment financer i pressupostari.

5.3 Els Districtes

• Barcelona té 10 districtes (acord del Consell Plenari de 18 de gener de 1984): 1 Ciutat Vella, 2 Eixample, 3 Sants-Montjuïc, 4 Les Corts, 5 Sarrià-Sant Gervasi, 6 Gràcia, 7 Horta-Guinardó, 8 Nou Barris, 9 Sant Andreu, 10 Sant Martí.
• Són òrgans territorials per a la desconcentració de la gestió i la descentralització de la participació ciutadana i per a una política municipal de correcció dels desequilibris i representació dels interessos dels barris i zones (art. 128 LBRL i art. 1.1 de les NRFD, Normes Reguladores del Funcionament dels Districtes).
• L'actuació dels districtes, en canvi, s'ha d'ajustar a uns principis diferents dels anteriors: unitat de govern, eficàcia, coordinació i solidaritat (art. 1.3 NRFD). El primer diu què són, el segon com actuen.
• Òrgans del districte (art. 7 NRFD):
• Consell de Districte: òrgan de representació i participació col·lectiva, integrat (art. 8 NRFD) pel President/a, 15 consellers/es, el/la Regidor/a de Districte i els regidors/es adscrits; aquests dos últims, amb veu i sense vot. Atribucions (art. 10 NRFD): reglament intern i programa d'actuació del districte (que sotmet al Consell Municipal), estudis de necessitats i control i fiscalització dels òrgans districtals. No li correspon aprovar ordenances fiscals: és matèria del Consell Municipal.
• President/a del Consell de Districte: nomenat i separat per l'alcalde o alcaldessa d'entre els regidors/es, a proposta del mateix Consell de Districte reunit en sessió extraordinària (art. 12 NRFD). Convoca, presideix i fixa l'ordre del dia del Consell de Districte, i representa l'Ajuntament al districte (art. 13 NRFD).
• Regidor o Regidora de Districte: nomenat directament per l'alcalde, sense proposta (art. 24 NRFD). Dirigeix l'administració executiva del districte, en controla personal i despesa, i convoca i presideix la Comissió de Govern del districte (art. 25 NRFD); al Consell, amb veu però sense vot.
• Consellers/es de Districte: nomenats i separats per l'alcalde, a proposta dels grups municipals, en proporció als resultats electorals al districte (art. 16 NRFD).
• Comissió de Govern del districte: òrgan executiu que assisteix el Regidor/a, que la presideix; hi ha, a més, un mínim de cinc consellers/es que designa ell mateix (art. 28-29 NRFD).
• Gerent del Districte: màxim responsable de la gestió executiva. Consell Ciutadà del Districte, audiències públiques i consells de barri: participació.

6. Els ens instrumentals per a la gestió dels serveis públics

Formes de gestió (LBRL, art. 85): els serveis locals es gestionen de la forma més sostenible i eficient:

Gestió directa:

a) Gestió per la pròpia entitat local (sense òrgan especial). b) Organisme autònom local: entitat de dret públic amb personalitat jurídica pròpia, règim administratiu, per a activitats de foment, prestacionals o de gestió de serveis públics; es finança amb transferències del pressupost municipal. c) Entitat pública empresarial local (EPE, Entitat Pública Empresarial): entitat de dret públic amb personalitat pròpia sotmesa al dret privat excepte en la formació de la voluntat dels òrgans i en potestats administratives; finançada majoritàriament amb ingressos de mercat. Exemples: BIT (Barcelona Innovació i Tecnologia, abans IMI), Institut Municipal de Mercats. d) Societat mercantil local amb capital social íntegrament públic (societat anònima o de responsabilitat limitada); dret mercantil, laboral i civil. Exemples: BIMSA (Barcelona d'Infraestructures Municipals, Societat Anònima), B:SM (Serveis Municipals de Barcelona), BCASA (Barcelona Cicle de l'Aigua, Societat Anònima).

Les formes c) i d) només quan s'acrediti, amb memòria justificativa, que són més sostenibles i eficients que a) i b), amb l'informe de l'interventor local sobre la sostenibilitat financera.

Gestió indirecta: formes dels contractes del sector públic (LCSP): concessió de serveis i contracte de serveis. En cap cas es presten per gestió indirecta ni per societat mercantil de capital públic els serveis que impliquin exercici d'autoritat.

Altres figures:

• Consorcis (Llei 40/2015, art. 118 i següents): entitats de dret públic creades per diverses administracions o amb entitats privades sense ànim de lucre per a finalitats d'interès comú; adscrits a una administració segons els criteris legals.
• Fundacions del sector públic: sense ànim de lucre, amb patrimoni afectat a finalitats d'interès general; no poden exercir potestats públiques.
• Mancomunitats de municipis (LBRL, art. 44): associacions voluntàries de municipis per a l'execució en comú d'obres i serveis. Tenen personalitat i capacitat jurídiques i es regeixen pels estatuts.
• Àrea metropolitana (LBRL, art. 43): entitats locals de municipis de grans aglomeracions urbanes amb vinculacions econòmiques i socials que fan necessària la planificació conjunta i la coordinació de serveis i obres. L'Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) es va crear per la Llei 31/2010 del Parlament i agrupa 36 municipis.
• Entitats municipals descentralitzades (a Catalunya) o entitats d'àmbit territorial inferior al municipi (LBRL, art. 24bis), que no tenen personalitat jurídica pròpia si es creen a partir de la LRSAL: òrgans de gestió desconcentrada.

Claus d'examen

• President/a del Consell de Districte vs. Regidor/a de Districte: el primer el nomena l'alcalde a proposta del Consell i presideix el Consell; el segon el nomena l'alcalde directament i presideix la Comissió de Govern del districte (Comu-A1 2024, p. 17 — l'oficial hi va donar per bo el Ple Municipal, que no és cap dels dos; Comu-A1 2017, p. 34).
• «Què són» els districtes (desconcentració de la gestió, descentralització de la participació) no és «com actuen» (unitat de govern, eficàcia, coordinació i solidaritat): dues frases de l'art. 1 NRFD, preguntades per separat (Comu-A1 2021, p. 33; Comu-A2 2018, p. 43).
• Comissió de govern obligatòria a Catalunya: si el municipi supera els 5.000 habitants, sense acord del ple; per sota cal acord del ple o previsió al reglament orgànic (Comu-A2 2021, p. 81 — el parany és aplicar la condició del ple als grans).
• Alteració de termes municipals: només entre municipis limítrofs, sense terme discontinu (Comu-A1 2018, p. 41).
• Districtes 6 a 10, en ordre: Gràcia, Horta-Guinardó, Nou Barris, Sant Andreu, Sant Martí (Comu-A2 2018, p. 81).

Per recordar

• Elements del municipi: territori, població i organització. El padró és prova de la residència i el domicili habitual.
• Serveis mínims: quatre trams (tots / >5.000 / >20.000 / >50.000).
• Competències delegades: durada no inferior a 5 anys i finançament en tot cas.
• Elecció de l'alcalde: majoria absoluta dels regidors o, si no, el cap de la llista més votada.
• Barcelona: 41 regidors, 10 districtes, règim especial per la Carta municipal (Llei 22/1998) i la Llei 1/2006.
• Els districtes són desconcentració de la gestió i descentralització de la participació; actuen segons unitat de govern, eficàcia, coordinació i solidaritat.
• El President/a del Consell de Districte el nomena l'alcalde a proposta del Consell; el Regidor/a de Districte és un altre càrrec: l'alcalde el nomena directament i presideix la Comissió de Govern del districte.
• A Catalunya, la comissió de govern és obligatòria a partir de 5.000 habitants (TRLMRLC, art. 48) sense acord del ple; per sota, cal acord del ple o previsió al reglament orgànic.
• Organisme autònom = dret administratiu i pressupost municipal; EPE = dret privat i ingressos de mercat; c i d requereixen memòria justificativa.
• El BIT (antic IMI) és una entitat pública empresarial; BIMSA, B:SM, BCASA són societats mercantils de capital íntegrament municipal.
• En cap cas es presten per gestió indirecta els serveis que impliquin exercici d'autoritat.