Tema 1

La Constitució espanyola de 1978

Enunciat oficial. La Constitució Espanyola de 1978. Estructura i principis generals. Drets i deures fonamentals dels espanyols. Garanties constitucionals.

1. Dades que cauen soles

Estructura. Preàmbul → part dogmàtica (títol preliminar i títol I: valors, principis i drets) → part orgànica (títols II a X: organització dels poders).

2. Principis generals: el títol preliminar

Art. 1 (CE, art. 1) — literal, cau molt:

«España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.» «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.» «La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.»

Els quatre valors superiors són, doncs, llibertat, justícia, igualtat i pluralisme polític. No els confonguis amb els principis de l'art. 9.3.

• Art. 2. Unitat indissoluble de la Nació espanyola, i dret a l'autonomia de les nacionalitats i regions que la integren i solidaritat entre totes elles.
• Art. 3. El castellà és la llengua espanyola oficial de l'Estat; tots els espanyols tenen el deure de conèixer-la i el dret d'usar-la. Les altres llengües espanyoles són també oficials a les respectives comunitats autònomes d'acord amb els seus estatuts. La riquesa de les modalitats lingüístiques és patrimoni cultural objecte d'especial respecte i protecció.
• Art. 4. Bandera; art. 5 Madrid capital; art. 6 partits polítics; art. 7 sindicats i associacions empresarials; art. 8 Forces Armades.
• Art. 9.1. Ciutadans i poders públics estan subjectes a la Constitució i a la resta de l'ordenament jurídic.
• Art. 9.2. Clàusula d'igualtat material: els poders públics han de promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat siguin reals i efectives i remoure els obstacles.
• Art. 9.3 — la llista de principis, memoritza-la sencera i en ordre:

«La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.»

Són set principis. Compte: la irretroactivitat no és general, només de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals.

3. Els drets i deures fonamentals (títol I)

L'estructura del títol I és el que decideix quina protecció té cada dret. Aprèn-te-la per capítols, perquè les garanties depenen d'on és el dret.

3.1 Secció 1a — els drets amb màxima protecció (arts. 15–29)

15 vida i integritat física i moral (queda abolida la pena de mort, excepte el que puguin disposar les lleis penals militars en temps de guerra) · 16 llibertat ideològica, religiosa i de culte (cap confessió tindrà caràcter estatal) · 17 llibertat i seguretat (detenció preventiva: màxim 72 hores) · 18 honor, intimitat, pròpia imatge, inviolabilitat del domicili i secret de les comunicacions · 19 lliure circulació i residència · 20 llibertat d'expressió i informació (no pot restringir-se mitjançant censura prèvia; el segrest de publicacions només per resolució judicial) · 21 reunió pacífica i sense armes (no necessita autorització prèvia; en llocs de trànsit públic només comunicació prèvia a l'autoritat) · 22 associació · 23 participació i accés a càrrecs i funcions públiques en condicions d'igualtat · 24 tutela judicial efectiva · 25 principi de legalitat penal · 26 prohibició dels tribunals d'honor · 27 educació i llibertat d'ensenyament · 28 sindicació i vaga · 29 dret de petició.

Art. 13.2. Els drets de l'art. 23 —participació en els afers públics i accés a càrrecs i funcions públiques— són només dels espanyols; l'única escletxa és que, per tractat o llei i atenent a criteris de reciprocitat, es pugui reconèixer als estrangers el dret de sufragi actiu i passiu, però només a les eleccions municipals (mai a les generals ni a les autonòmiques).

Art. 14 — igualtat davant la llei: està fora de la secció 1a però sí que té recurs d'empara (l'art. 53.2 diu «el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo»).

Habeas corpus (art. 17.4). Procediment que la llei ha de regular per aconseguir la posada immediata a disposició judicial de tota persona detinguda il·legalment. El desenvolupa la LO (Llei Orgànica) 6/1984; no allarga la detenció, la retalla, i no és un instrument per custodiar proves ni per imposar sancions.

3.2 Secció 2a — drets i deures dels ciutadans (arts. 30–38)

30 defensa d'Espanya i objecció de consciència · 31 deure de contribuir segons la capacitat econòmica mitjançant un sistema tributari just inspirat en els principis d'igualtat i progressivitat que en cap cas tindrà abast confiscatori · 32 matrimoni · 33 propietat privada i herència · 34 fundació · 35 deure de treballar i dret al treball · 36 col·legis professionals · 37 negociació col·lectiva · 38 llibertat d'empresa.

Els tres deures constitucionals que s'enuncien com a tals: conèixer el castellà (3.1), defensar Espanya (30.1), contribuir al sosteniment de la despesa pública (31.1) i treballar (35.1).

3.3 Capítol III — principis rectors (arts. 39–52)

Família (39), progrés social i econòmic i distribució de la renda (40), Seguretat Social (41), emigrants (42), protecció de la salut (43), accés a la cultura i foment de la ciència (44), medi ambient (45), patrimoni històric (46), habitatge digne (47), joventut (48), persones amb discapacitat (49), tercera edat i pensions adequades (50), defensa dels consumidors i usuaris (51), organitzacions professionals (52).

No són drets subjectius directament exigibles: informen la legislació positiva, la pràctica judicial i l'actuació dels poders públics i només poden al·legar-se davant la jurisdicció ordinària d'acord amb el que disposin les lleis que els desenvolupin (art. 53.3).

4. La Corona (títol II, arts. 56–65)

Cap de l'Estat espanyol i únic títol de la part orgànica que cap altre tema d'aquest bloc desenvolupa.

• Art. 56. El Rei és el cap de l'Estat, símbol de la seva unitat i permanència; arbitra i modera el funcionament regular de les institucions i assumeix la més alta representació de l'Estat en les relacions internacionals. La seva persona és inviolable i no subjecta a responsabilitat.
• Refrendament (art. 64). Tots els actes del Rei van refrendats pel president del Govern o, si escau, pels ministres competents, i no tenen validesa sense aquest refrendament. La responsabilitat dels actes reials recau en qui els refrenda, mai en el Rei.
• Successió (art. 57.1). Ordre regular de primogenitura i representació: preferència de la línia anterior sobre les posteriors, dins la mateixa línia el grau més proper, i dins el mateix grau, el de més edat sobre el de menys.
• Regència (art. 59). Si el Rei és menor d'edat, exerceix la regència el pare o la mare i, si no n'hi ha, el parent major d'edat més proper a succeir; si el Rei s'inhabilita, la regència passa al príncep hereu (major d'edat) o, si no ho és, al mateix règim de menor. Sense cap persona a qui correspongui, la nomenen les Corts Generals: una, tres o cinc persones.
• Funcions del Rei (CE, art. 62): deu lletres, de la a) a la j), i no n'hi ha cap més — a) sancionar i promulgar les lleis; b) convocar i dissoldre les Corts i convocar eleccions; c) convocar referèndum; d) proposar el candidat a president del Govern i, si escau, nomenar-lo, i posar fi a les seves funcions; e) nomenar i separar els membres del Govern a proposta del president; f) expedir els decrets acordats en Consell de Ministres, conferir els càrrecs civils i militars i concedir honors i distincions; g) ser informat dels afers d'Estat i presidir el Consell de Ministres quan ho consideri oportú, a petició del president; h) el comandament suprem de les Forces Armades; i) exercir el dret de gràcia, que no pot autoritzar indults generals; j) l'Alt Patronatge de les Reials Acadèmies.
• Relacions internacionals (art. 63). Acredita ambaixadors i manifesta el consentiment de l'Estat per obligar-se per tractats; declara la guerra i fa la pau amb autorització prèvia de les Corts Generals.

5. Garanties constitucionals

5.1 Garanties normatives i jurisdiccionals (art. 53)

• 53.1. Els drets del capítol II sencer (arts. 14–38) vinculen tots els poders públics. El seu exercici només es pot regular per llei que en tot cas n'ha de respectar el contingut essencial, i es tutelen mitjançant el recurs d'inconstitucionalitat.
• 53.2. Per a l'art. 14 i la secció 1a (15–29) — doble garantia: (a) davant els tribunals ordinaris per un procediment basat en els principis de preferència i sumarietat, i (b) si escau, el recurs d'empara davant el Tribunal Constitucional. El recurs d'empara és aplicable també a l'objecció de consciència de l'art. 30.
• 53.3. Els principis rectors del capítol III, com s'ha dit, només segons les lleis que els desenvolupin.
• Reserva de llei orgànica (art. 81.1): el desenvolupament dels drets fonamentals i llibertats públiques exigeix llei orgànica.

5.2 El Defensor del Poble (art. 54)

Alt comissionat de les Corts Generals, designat per aquestes per a la defensa dels drets del títol I, i a aquest efecte pot supervisar l'activitat de l'Administració, donant-ne compte a les Corts. Es regula per llei orgànica: la LO 3/1981. Mandat de cinc anys; l'elegeixen Congrés i Senat per majoria de tres cinquenes parts de cada cambra. → tema 3.

5.3 Suspensió de drets (art. 55)

• 55.1 — suspensió general, en estats d'excepció o de setge: arts. 17, 18.2 i 3, 19, 20.1.a i d i 20.5, 21, 28.2 i 37.2. En l'estat d'excepció no se suspèn l'art. 17.3 (informació al detingut i assistència lletrada).
• 55.2 — suspensió individual, per llei orgànica i en relació amb investigacions de bandes armades o elements terroristes: arts. 17.2, 18.2 i 18.3, amb la necessària intervenció judicial i el control parlamentari adequat.
• Els estats d'alarma, excepció i setge es regulen a l'art. 116 (→ tema 2).

5.4 El Tribunal Constitucional (arts. 159–165)

• 12 magistrats nomenats pel Rei: 4 a proposta del Congrés (majoria de 3/5), 4 del Senat (3/5), 2 del Govern i 2 del Consell General del Poder Judicial.
• Mandat de 9 anys, es renova per terceres parts cada tres anys. El president és nomenat pel Rei entre els seus membres, a proposta del ple, per 3 anys.
• Independent i sotmès només a la Constitució i a la seva llei orgànica, la LOTC (Llei Orgànica del Tribunal Constitucional, LO 2/1979). És jurisdicció única en tot el territori espanyol.
• Competències (art. 161): recurs d'inconstitucionalitat, recurs d'empara, conflictes de competència entre l'Estat i les CCAA (Comunitats Autònomes) o d'aquestes entre si, i les altres que li atribueixin la Constitució o les lleis. També la qüestió d'inconstitucionalitat (art. 163), que planteja un òrgan judicial.
• Legitimació per al recurs d'inconstitucionalitat (art. 162.1.a): President del Govern, Defensor del Poble, 50 diputats, 50 senadors, i els òrgans col·legiats executius i les assemblees de les CCAA. Per a l'empara (162.1.b): qualsevol persona natural o jurídica que invoqui un interès legítim, el Defensor del Poble i el Ministeri Fiscal.
• Les sentències tenen valor de cosa jutjada des de l'endemà de la publicació al BOE i no hi cap recurs. Les que declarin la inconstitucionalitat d'una llei tenen plens efectes davant de tots.

6. La reforma constitucional (títol X, arts. 166–169)

Dos procediments. La diferència és quins articles es toquen.

Procediment ordinari (art. 167). Aprovació per 3/5 de cada cambra. Si no hi ha acord, s'intenta per una comissió mixta paritària; si tampoc, es pot aprovar amb 2/3 del Congrés sempre que el Senat l'hagi aprovat per majoria absoluta. Referèndum només si el demana una desena part dels membres de qualsevol cambra dins dels 15 dies següents.

Procediment agreujat (art. 168). S'aplica a la revisió total o a la revisió parcial que afecti el títol preliminar, la secció 1a del capítol II del títol I (drets fonamentals) o el títol II (la Corona): 1. Aprovació del principi per 2/3 de cada cambra; 2. dissolució immediata de les Corts; 3. les cambres noves ratifiquen la decisió i estudien el nou text, que s'ha d'aprovar per 2/3 de totes dues; 4. referèndum obligatori de ratificació.

Límits temporals (art. 169). No es pot iniciar la reforma en temps de guerra ni durant la vigència dels estats d'alarma, excepció o setge.

Iniciativa (art. 166). La de l'art. 87.1 i 2: Govern, Congrés, Senat i assemblees de les CCAA. La iniciativa legislativa popular no serveix per a la reforma constitucional (art. 87.3).

Claus d'examen

• 167 vs. 168, la confusió més freqüent del tema. El 167 (ordinari) demana 3/5; el 168 (agreujat) demana 2/3, dissolució de les Corts i referèndum sempre obligatori. Els distractors solen oferir majories del 167 per a un supòsit del 168 (Comu-A1 2024, p. 1).
• L'empara és una llista tancada, no un judici d'importància. Art. 14 + secció 1a (15–29) + objecció de consciència (30.2), i prou: drets tan reals com el treball (35) o la salut (43) hi queden fora perquè estan en un altre capítol (Comu-A1 2021, p. 1).
• «No» absoluts que no admeten «només si…». L'Administració civil mai pot privar de llibertat (art. 25.3); ningú pot ser obligat a declarar sobre ideologia o religió (art. 16.2). Quan la Constitució tanca una porta, els distractors amb excepció són sempre falsos (Comu-A2 2021, p. 4 i p. 76).
• Comunicació prèvia no és autorització prèvia. La reunió de l'art. 21.1 no necessita res; la reunió en llocs de trànsit públic i la manifestació (21.2) només necessiten comunicar-ho a l'autoritat, mai demanar permís (Comu-A1 2018, p. 6).
• El castellà és l'única llengua oficial de tot l'Estat (art. 3.1); les altres ho són a les seves comunitats autònomes segons l'estatut respectiu. Cap enunciat que iguali totes les llengües «a tot el territori» és correcte (Comu-A2 2018, p. 4).

Per recordar

• Valors superiors (art. 1.1): llibertat, justícia, igualtat, pluralisme polític. Principis (art. 9.3): legalitat, jerarquia normativa, publicitat de les normes, irretroactivitat, seguretat jurídica, responsabilitat, interdicció de l'arbitrarietat.
• Empara: art. 14 + secció 1a (15–29) + objecció de consciència (30.2). Res més.
• Detenció preventiva 72 hores; majoria d'edat 18 anys; la reunió no necessita autorització prèvia; no hi ha censura prèvia.
• El capítol III no és exigible directament: només segons les lleis que el desenvolupin.
• El Rei és inviolable i irresponsable: qui respon dels seus actes és qui els refrenda (art. 64). L'habeas corpus (art. 17.4) és per a la posada immediata a disposició judicial, no per allargar la detenció.
• TC (Tribunal Constitucional): 12 magistrats, 9 anys, renovació per terços cada 3 anys, 4+4+2+2.
• Reforma agreujada només per a: títol preliminar, secció 1a del capítol II del títol I, i títol II.
• La CE s'ha reformat dues vegades: art. 13.2 (1992) i art. 135 (2011).

Tema 2

El Govern en el sistema constitucional espanyol

Enunciat oficial. El Govern en el sistema constitucional espanyol: Composició i funcions. El control parlamentari del Govern.

Regulació: títol IV de la Constitució (arts. 97–107), títol V (arts. 108–116) i la Llei 50/1997.

1. Composició i naturalesa

Art. 98.1 CE (Constitució Espanyola): «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.»

La Llei 50/1997, art. 1 concreta que el Govern és un òrgan col·legiat i que està format per President, Vicepresidents (si n'hi ha) i Ministres. La llei no ha creat cap altra categoria de membre: si un examen pregunta qui és membre del Govern, els secretaris d'Estat no ho són.

• Els membres del Govern no poden exercir altres funcions representatives que les pròpies del mandat parlamentari, ni cap altra funció pública que no derivi del càrrec, ni cap activitat professional o mercantil (art. 98.3 CE, règim d'incompatibilitats).
• El President dirigeix l'acció del Govern i coordina les funcions dels altres membres, sens perjudici de la competència i responsabilitat directa d'aquests en la seva gestió (art. 98.2).
• Òrgans de col·laboració i suport (Llei 50/1997, art. 6 i arts. 8–10): les Comissions Delegades del Govern (art. 6, creades per RD (Reial Decret) del Consell de Ministres, resolen assumptes que afecten més d'un ministeri sense necessitat d'elevar-los al Consell), la Comissió General de Secretaris d'Estat i Subsecretaris (art. 8, òrgan preparatori de les sessions del Consell de Ministres; no pot adoptar decisions ni acords per delegació del Govern), el Secretariat del Govern (art. 9) i els Gabinets (art. 10, suport polític i tècnic de confiança, sense potestat per dictar actes que corresponguin als òrgans de l'Administració).
• El Consell d'Estat és el suprem òrgan consultiu del Govern (art. 107 CE). No forma part del Govern.

2. Nomenament i cessament

2.1 Investidura (art. 99)

1. Després de cada renovació del Congrés i en els altres casos constitucionals, el Rei, prèvia consulta amb els representants designats pels grups polítics amb representació parlamentària i a través del President del Congrés, proposa un candidat a la Presidència.
2. El candidat exposa el seu programa i demana la confiança de la cambra.
3. Si el Congrés li atorga la confiança per majoria absoluta, el Rei el nomena. Si no, es repeteix la votació 48 hores després i n'hi ha prou amb majoria simple.
4. Si cap candidat no obté la confiança en el termini de dos mesos des de la primera votació d'investidura, el Rei dissol les dues cambres i convoca noves eleccions, amb el refrendament del President del Congrés.

Els Vicepresidents i Ministres són nomenats i separats pel Rei a proposta del President (art. 100).

2.2 Cessament (art. 101)

El Govern cessa després de la celebració d'eleccions generals, en els casos de pèrdua de la confiança parlamentària (qüestió de confiança denegada o moció de censura aprovada) o per dimissió o mort del President. El Govern cessant continua en funcions fins a la presa de possessió del nou Govern. El Govern en funcions té les competències limitades per l'Llei 50/1997, art. 21: no pot aprovar el projecte de llei de pressupostos ni presentar projectes de llei al Congrés, ni el President pot proposar la dissolució de les cambres, plantejar la qüestió de confiança ni proposar un referèndum consultiu.

3. Funcions del Govern (art. 97)

Literal, cau sovint:

«El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.»

Quatre verbs: dirigeix, exerceix la funció executiva, exerceix la potestat reglamentària. La potestat legislativa ordinària no és seva: és de les Corts (art. 66.2). El que sí que pot fer és legislar de manera delegada o excepcional:

• Decrets legislatius (arts. 82–85): per delegació expressa de les Corts, per matèria concreta i amb termini determinat. Dues modalitats: llei de bases (per formar textos articulats) i llei ordinària (per refondre textos legals). No es poden delegar matèries reservades a llei orgànica.
• Decrets-llei (art. 86): en cas de necessitat extraordinària i urgent. No poden afectar l'ordenament de les institucions bàsiques de l'Estat, els drets, deures i llibertats del títol I, el règim de les comunitats autònomes ni el dret electoral general. S'han de sotmetre a debat i votació de totalitat al Congrés dels Diputats en el termini de 30 dies des de la promulgació, per convalidar-los o derogar-los; les Corts els poden tramitar com a projecte de llei pel procediment d'urgència. → tema 5.

Responsabilitat. El Govern respon solidàriament de la seva gestió política davant el Congrés dels Diputats (art. 108). La responsabilitat criminal del President i dels membres del Govern és exigible davant la Sala Penal del Tribunal Suprem; l'acusació per traïció o delicte contra la seguretat de l'Estat requereix la iniciativa de la quarta part dels membres del Congrés i l'aprovació per majoria absoluta (art. 102). La prerrogativa de gràcia no és aplicable en aquests supòsits.

4. El control parlamentari del Govern

4.1 Instruments ordinaris

• Interpel·lacions i preguntes (art. 111). El Govern i cadascun dels seus membres estan sotmesos a les interpel·lacions i preguntes que se'ls formulin a les cambres. Els reglaments hi han de fixar un temps mínim setmanal. Tota interpel·lació pot donar lloc a una moció en què la cambra manifesti la seva posició.
• Compareixences i sol·licituds d'informació (art. 109): les cambres i les seves comissions poden reclamar la informació i l'ajuda que necessitin del Govern i dels seus departaments.
• Comissions d'investigació (art. 76): sobre qualsevol assumpte d'interès públic. Les seves conclusions no són vinculants per als tribunals ni n'afecten les resolucions, però es comuniquen al Ministeri Fiscal. És obligatori comparèixer-hi quan es requereix.

4.2 La qüestió de confiança (art. 112)

• La planteja el President del Govern, prèvia deliberació del Consell de Ministres.
• Sobre el seu programa o sobre una declaració de política general.
• S'entén atorgada per majoria simple dels diputats.
• Si el Congrés la denega, el Govern presenta la dimissió al Rei i s'obre el procediment d'investidura de l'art. 99 (art. 114.1).

4.3 La moció de censura (arts. 113 i 114.2)

• La proposa almenys la desena part dels diputats (35 diputats sobre 350).
• És constructiva: ha d'incloure un candidat a la Presidència del Govern.
• No es pot votar fins que hagin transcorregut cinc dies des de la presentació. En els dos primers dies es poden presentar mocions alternatives.
• S'aprova per majoria absoluta del Congrés.
• Si no s'aprova, els signataris no en poden presentar cap altra durant el mateix període de sessions.
• Si s'aprova, el Govern presenta la dimissió i el candidat s'entén investit de la confiança de la cambra: el Rei el nomena President.

4.4 La dissolució de les cambres (art. 115)

El President del Govern, sota la seva exclusiva responsabilitat i prèvia deliberació del Consell de Ministres, pot proposar la dissolució del Congrés, del Senat o de les Corts Generals, que decreta el Rei. No es pot presentar quan hi hagi una moció de censura en tràmit, ni abans que hagi transcorregut un any des de l'anterior dissolució (llevat de la de l'art. 99.5).

5. Els estats d'alarma, excepció i setge (art. 116)

Regulats per la LO (Llei Orgànica) 4/1981. Cap d'ells interromp el funcionament de les cambres; si el Congrés està dissolt o el mandat acabat, les competències les assumeix la Diputació Permanent.

La declaració no modifica el principi de responsabilitat del Govern ni dels seus agents.

6. L'Administració i el Govern (arts. 103–107)

• Art. 103.1. «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»
• Art. 103.3. La llei regularà l'estatut dels funcionaris, l'accés a la funció pública d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, les peculiaritats de l'exercici del dret de sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat.
• Art. 105. Audiència dels ciutadans en el procediment d'elaboració de disposicions; accés als arxius i registres administratius, llevat del que afecti la seguretat i defensa de l'Estat, la investigació dels delictes i la intimitat de les persones; audiència de l'interessat en el procediment.
• Art. 106. Els tribunals controlen la potestat reglamentària i la legalitat de l'actuació administrativa, així com el sotmetiment d'aquesta als fins que la justifiquen. Dret dels particulars a ser indemnitzats per tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, llevat de casos de força major.
• Art. 107. El Consell d'Estat és el suprem òrgan consultiu del Govern.

Claus d'examen

• Membres del Govern, la trampa dels secretaris d'Estat: l'art. 98.1 CE només inclou President, Vicepresidents («en el seu cas») i Ministres; els secretaris d'Estat en queden fora sempre, i el tribunal ho ha preguntat des de dos angles diferents (Comu-A2 2018, p. 76; Comu-A2 2021, p. 7).
• Moció de censura, dues xifres del mateix article: la proposa 1/10 dels diputats (35 sobre 350), però l'aprova la majoria absoluta; confondre quin llindar és per proposar-la i quin per aprovar-la és l'error més repetit (Comu-A2 2018, p. 16).
• Investidura: dues votacions, una sola cambra: majoria absoluta i, si falla, simple 48 hores després, sempre al Congrés; el Senat no hi vota mai (Comu-A1 2018, p. 9; Comu-A2 2021, p. 8).
• Decret-llei ≠ decret legislatiu: el decret-llei el dicta el Govern per urgència, sense llei prèvia (art. 86); el legislatiu ve d'una delegació de les Corts (arts. 82–85). El tribunal els fa passar per la mateixa figura (Comu-A1 2021, p. 16; Comu-A2 2021, p. 21).
• Els tres estats de l'art. 116, tres declarants diferents: l'alarma la declara el Govern i en dona compte; l'excepció la declara el Govern amb autorització prèvia del Congrés; el setge el declara el Congrés mateix, a proposta exclusiva del Govern (Comu-A2 2018, p. 77).
• Qui proposa no és qui nomena ni qui decreta: els ministres els proposa el President però els nomena el Rei (art. 100); la dissolució de les cambres la proposa el President però la decreta el Rei (art. 115). El tribunal repeteix aquest parany canviant els subjectes (Comu-A1 2018, p. 10; Comu-A2 2021, p. 29).

Per recordar

• El Govern no inclou els secretaris d'Estat. La Comissió General de Secretaris d'Estat i Subsecretaris no adopta acords per delegació.
• Investidura: majoria absoluta a la primera votació, simple a la segona (48 h després). Si en dos mesos ningú no és investit, dissolució automàtica.
• Moció de censura: 1/10 dels diputats, constructiva, majoria absoluta, no votable abans de 5 dies.
• Qüestió de confiança: la planteja només el President, s'atorga per majoria simple.
• Decret-llei: necessitat extraordinària i urgent, convalidació en 30 dies al Congrés, no pot tocar el títol I, les institucions bàsiques, el règim de les CCAA (Comunitats Autònomes) ni el dret electoral general.
• Alarma 15 dies (Govern, en dona compte); excepció 30+30 (autorització prèvia); setge (el declara el Congrés per majoria absoluta).

Tema 3

Les Corts Generals. El Defensor del Poble. El Tribunal de Comptes

Enunciat oficial. Les Corts Generals. Composició, organització i atribucions del Congrés dels Diputats i del Senat. El Defensor del Poble. El Tribunal de Comptes.

Regulació: títol III de la Constitució (arts. 66–96), LO 3/1981 i LOTCu.

1. Naturalesa i composició

Art. 66 CE (Constitució Espanyola) — literal:

«1. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. 2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. 3. Las Cortes Generales son inviolables.»

Bicameralisme imperfecte o asimètric: el Congrés preval sobre el Senat en la funció legislativa i és l'única cambra davant la qual el Govern respon políticament.

1.1 El Congrés dels Diputats (art. 68)

• Mínim 300 i màxim 400 diputats; la LOREG (Llei Orgànica del Règim Electoral General) en fixa 350.
• Elegits per sufragi universal, lliure, igual, directe i secret.
• Circumscripció: la província. Ceuta i Melilla en tenen un diputat cadascuna.
• La llei distribueix el nombre total assignant una representació mínima inicial a cada circumscripció i distribuint la resta en proporció a la població. L'elecció es fa amb criteris de representació proporcional (sistema D'Hondt, barrera del 3 % a la circumscripció).
• Mandat de 4 anys; les eleccions es convoquen entre els 30 i 60 dies des de la fi del mandat, i el Congrés electe s'ha de reunir dins dels 25 dies següents a la celebració.
• Són electors i elegibles tots els espanyols en ple ús dels seus drets polítics.

1.2 El Senat (art. 69)

Cambra de representació territorial. Dues vies:

• Elecció directa provincial: 4 senadors per província (l'elector n'escull 3 → minoria garantida). A les illes: cada illa o agrupació amb Cabildo o Consell Insular és circumscripció; 3 senadors a Gran Canària, Mallorca i Tenerife, i 1 a Eivissa-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote i La Palma. Ceuta i Melilla: 2 senadors cadascuna.
• Designació autonòmica: cada comunitat autònoma designa un senador i un més per cada milió d'habitants del seu territori. La designació correspon a l'assemblea legislativa d'acord amb el que estableixi l'estatut, que ha d'assegurar l'adequada representació proporcional.

Mandat de 4 anys, igual que el Congrés.

1.3 Estatut dels parlamentaris (arts. 67, 70 i 71)

• Ningú no pot ser membre de les dues cambres alhora, ni acumular l'acta d'una assemblea autonòmica amb la de diputat al Congrés.
• Els membres de les Corts no estan lligats per mandat imperatiu.
• Les reunions de parlamentaris que se celebrin sense convocatòria reglamentària no vinculen les cambres i no en poden exercir les funcions ni ostentar-ne els privilegis.
• Inviolabilitat per les opinions manifestades en l'exercici de les seves funcions.
• Immunitat: durant el període del mandat només poden ser detinguts en cas de flagrant delicte; no poden ser inculpats ni processats sense la prèvia autorització de la cambra (suplicatori).
• Aforament: en les causes contra diputats i senadors és competent la Sala Penal del Tribunal Suprem.
• La validesa de les actes i credencials està sotmesa a control judicial (art. 70.2).

2. Organització i funcionament

• Autonomia (art. 72): les cambres estableixen els seus propis reglaments —aprovats per votació final sobre la totalitat que requereix majoria absoluta—, aproven autònomament els seus pressupostos i, de comú acord, regulen l'Estatut del Personal de les Corts. Elegeixen els seus presidents i les Meses.
• Òrgans: President, Mesa, Junta de Portaveus, Ple, Comissions (permanents legislatives i no legislatives, i no permanents) i Grups Parlamentaris.
• Períodes de sessions (art. 73): dos per any, de setembre a desembre i de febrer a juny. Sessions extraordinàries a petició del Govern, de la Diputació Permanent o de la majoria absoluta dels membres de qualsevol cambra, sobre un ordre del dia determinat, i s'aixequen un cop exhaurit.
• Diputació Permanent (art. 78): mínim 21 membres, en proporció a la importància numèrica dels grups. La presideix el president de la cambra. Vetlla pels poders de les cambres quan no estiguin reunides, quan hagi expirat el mandat o en cas de dissolució, i té les competències dels arts. 86 (convalidació de decrets-llei) i 116 (estats excepcionals). Ha de donar compte dels assumptes tractats i de les decisions preses.
• Adopció d'acords (art. 79): les cambres han d'estar reunides reglamentàriament i amb assistència de la majoria dels seus membres. Els acords, per majoria dels membres presents, sens perjudici de les majories especials. El vot és personal i indelegable.
• Publicitat (art. 80): les sessions plenàries són públiques, llevat d'acord en contra per majoria absoluta o d'acord amb el reglament.
• Sessions conjuntes (art. 74): les competències no legislatives del títol II (Corona) s'exerceixen en sessió conjunta, presidida pel President del Congrés.

3. Atribucions

3.1 Funció legislativa (arts. 81–92)

Iniciativa (art. 87): Govern (projectes de llei), Congrés i Senat (proposicions de llei), assemblees de les CCAA (Comunitats Autònomes) i iniciativa legislativa popular (no menys de 500.000 signatures acreditades; no procedeix en matèries pròpies de llei orgànica, tributàries, de caràcter internacional ni en la prerrogativa de gràcia).

Procediments legislatius especials: les cambres poden delegar en les Comissions Legislatives Permanents l'aprovació de projectes o proposicions de llei —competència legislativa plena—, llevat de la reforma constitucional, les qüestions internacionals, les lleis orgàniques i de bases, i els Pressupostos Generals de l'Estat, matèries que sempre passen pel Ple (art. 75). El Ple pot recuperar en qualsevol moment el debat i la votació d'un text delegat.

Procediment (art. 90): aprovat un projecte pel Congrés, el President el trasllada al Senat, que en el termini de dos mesos (20 dies naturals si el Govern o el Congrés l'ha declarat urgent) pot oposar-hi el veto —per majoria absoluta— o introduir-hi esmenes. El veto s'aixeca si el Congrés ratifica el text inicial per majoria absoluta, o bé per majoria simple un cop transcorreguts dos mesos des de la interposició.

Sanció i promulgació (art. 91): el Rei sanciona les lleis aprovades en el termini de 15 dies, les promulga i n'ordena la publicació immediata.

• Lleis orgàniques (art. 81): desenvolupament dels drets fonamentals i llibertats públiques, aprovació dels Estatuts d'Autonomia i del règim electoral general, i les altres previstes a la Constitució. Requereixen majoria absoluta del Congrés en una votació final sobre el conjunt del projecte.
• Delegació legislativa (arts. 82–85) i decrets-llei (art. 86). → temes 2 i 5.
• Referèndum consultiu (art. 92): les decisions polítiques d'especial transcendència poden sotmetre's a referèndum consultiu de tots els ciutadans; el convoca el Rei, a proposta del President del Govern, prèviament autoritzada pel Congrés dels Diputats.
• Tractats internacionals (arts. 93–96): la llei orgànica autoritza la cessió de competències derivades de la Constitució a una organització internacional; els tractats de l'art. 94.1 requereixen autorització prèvia de les Corts.

3.2 Funció pressupostària (art. 134)

Correspon al Govern l'elaboració dels Pressupostos Generals de l'Estat i a les Corts Generals el seu examen, esmena i aprovació. Tenen caràcter anual i inclouen la totalitat de les despeses i ingressos del sector públic estatal. El Govern els ha de presentar al Congrés almenys tres mesos abans de l'expiració dels de l'any anterior. Si no s'aproven abans del primer dia de l'exercici, es consideren automàticament prorrogats els de l'exercici anterior fins a l'aprovació dels nous. La llei de pressupostos no pot crear tributs; sí que els pot modificar quan una llei tributària substantiva ho prevegi.

3.3 Funció de control

Interpel·lacions i preguntes, comissions d'investigació, qüestió de confiança i moció de censura → tema 2.

4. El Defensor del Poble

Art. 54 CE i LO 3/1981 (Llei orgànica 3/1981, de 6 d'abril).

• Alt comissionat de les Corts Generals per a la defensa dels drets compresos al títol I de la Constitució; a aquest efecte pot supervisar l'activitat de l'Administració, i en dona compte a les Corts.
• Elecció: per 3/5 dels membres del Congrés i ratificació per la mateixa majoria al Senat. Si no s'assoleix, la Comissió Mixta fa noves propostes: cal 3/5 al Congrés i majoria absoluta al Senat.
• Mandat: cinc anys. Pot ser espanyol major d'edat en ple gaudi dels drets civils i polítics.
• No està subjecte a mandat imperatiu, no rep instruccions de cap autoritat, i exerceix les funcions amb autonomia i segons el seu criteri.
• Gaudeix d'inviolabilitat i immunitat: no pot ser detingut, expedientat, multat, perseguit ni jutjat per les opinions o actes en l'exercici del càrrec; en la resta de casos, només davant la Sala Penal del Tribunal Suprem.
• Dos adjunts en qui pot delegar.
• Legitimació: pot interposar recurs d'inconstitucionalitat, recurs d'empara i plantejar el procediment d'habeas corpus.
• Actuació: d'ofici o a petició de part. Pot dirigir-s'hi qualsevol persona natural o jurídica que invoqui un interès legítim, sense restricció de nacionalitat, residència, sexe, minoria d'edat, incapacitat legal, internament en un centre penitenciari o de reclusió, ni relació especial de subjecció o dependència. És gratuït i no és preceptiva l'assistència de lletrat ni de procurador. Termini per presentar la queixa: un any des del coneixement dels fets.
• No pot examinar les queixes sobre les quals hi hagi sentència ferma, ni interrompre el termini per interposar recursos. La seva intervenció no suspèn els terminis.
• Facultats: accés a qualsevol document; els poders públics tenen el deure d'auxili preferent i urgent. Pot formular advertiments, recomanacions, recordatoris de deures legals i suggeriments per a l'adopció de noves mesures, però no pot modificar ni anul·lar actes administratius.
• Informe anual a les Corts Generals, i informes extraordinaris quan ho requereixi la urgència o la importància dels fets.

A Catalunya la figura equivalent és el Síndic de Greuges (art. 78 EAC, Estatut d'Autonomia de Catalunya); a Barcelona, la Síndica de Greuges de Barcelona, prevista a la Carta municipal.

5. El Tribunal de Comptes

Art. 136 CE i LOTCu (Llei orgànica 2/1982, de 12 de maig).

Literal (art. 136.1 CE):

«El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.»

• Dues funcions: la fiscalitzadora (externa, permanent i consuntiva) i la jurisdiccional (enjudiciament de la responsabilitat comptable en què incorrin els qui tenen a càrrec seu cabals o efectes públics).
• Composició: 12 consellers de comptes (anomenats Consellers del Tribunal de Comptes), designats sis pel Congrés i sis pel Senat per majoria de 3/5 de cada cambra, per un període de nou anys. El President el nomena el Rei d'entre els seus membres, a proposta del ple, per tres anys.
• Els membres tenen la mateixa independència, inamovibilitat i incompatibilitats que els jutges.
• Àmbit: tot el sector públic —Administració de l'Estat, comunitats autònomes, corporacions locals, entitats gestores de la Seguretat Social, organismes autònoms i societats estatals i altres empreses públiques—, i també els partits polítics i les subvencions i ajuts públics.
• Remet a les Corts un informe o memòria anual en què, quan escaigui, comunica les infraccions o responsabilitats en què s'hagi incorregut.
• No exclou la fiscalització dels òrgans de control extern autonòmics: a Catalunya, la Sindicatura de Comptes (art. 80 EAC).

Claus d'examen

• Diputació Permanent: la presideix el president de la cambra respectiva, no un càrrec de «president de les Corts Generals» —el distractor recurrent— (Comu-A1 2018, p. 77).
• Inviolabilitat, immunitat i aforament no són sinònims: inviolabilitat per les opinions (perpètua), immunitat processal mentre dura el mandat (suplicatori), aforament per saber quin tribunal jutja —la Sala Penal del Tribunal Suprem— (Comu-A2 2021, p. 14).
• El Tribunal de Comptes no és un òrgan judicial ni una sala del Tribunal Suprem: és l'òrgan fiscalitzador extern i depèn directament de les Corts (Comu-A1 2021, p. 10; Comu-A2 2021, p. 11).
• El Defensor del Poble dona compte a les Corts Generals, no al Tribunal de Comptes; el Síndic de Greuges és l'equivalent català i independent, no un superior ni un subordinat (Comu-A2 2021, p. 12).
• Llei orgànica: majoria absoluta només del Congrés, en votació final sobre el conjunt del projecte; el Senat no hi intervé amb majoria qualificada (Comu-A2 2021, p. 22; Comu-A1 2021, p. 15).
• La parella Congrés–Senat: Congrés = província + proporcional; Senat = província + majoritari (4 escons, l'elector en vota 3) (Comu-A1 2018, p. 11).

Per recordar

• Congrés: 300–400 per la CE, 350 per la LOREG; circumscripció provincial; proporcional.
• Senat: 4 per província, però l'elector en vota 3; 1 senador per comunitat autònoma + 1 per milió d'habitants.
• Diputació Permanent: mínim 21 membres; assumeix les competències dels arts. 86 i 116.
• Períodes de sessions: setembre–desembre i febrer–juny.
• Veto del Senat: majoria absoluta; s'aixeca amb majoria absoluta del Congrés o majoria simple passats dos mesos.
• Iniciativa legislativa popular: 500.000 signatures; exclosa en llei orgànica, tributària, internacional i prerrogativa de gràcia.
• Pressupostos: presentació 3 mesos abans; si no s'aproven, pròrroga automàtica; no poden crear tributs.
• Defensor del Poble: 3/5, 5 anys, 2 adjunts, queixa en 1 any, gratuïta, pot interposar inconstitucionalitat, empara i habeas corpus.
• Tribunal de Comptes: 12 consellers, 6+6, 3/5, 9 anys; funcions fiscalitzadora i jurisdiccional; depèn directament de les Corts.

Tema 4

El poder judicial

Enunciat oficial. El poder judicial: funcions i principis. L'organització judicial. El Consell General del Poder Judicial. El Ministeri Fiscal. El Tribunal Suprem. El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya.

Regulació: títol VI de la Constitució (arts. 117–127) i LOPJ (LO 6/1985, d'1 de juliol).

1. Principis constitucionals

Art. 117 CE — literal:

«1. La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley. 3. El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.»

Els quatre atributs del jutge (independents, inamovibles, responsables, sotmesos únicament a l'imperi de la llei) cauen literalment.

Altres principis:

• Unitat jurisdiccional (art. 117.5): és la base de l'organització i funcionament dels tribunals. La llei regula l'exercici de la jurisdicció militar en l'àmbit estrictament castrense i en els supòsits d'estat de setge.
• Exclusivitat: els jutjats i tribunals no exerceixen més funcions que la jurisdiccional i les que expressament els atribueixi la llei en garantia de qualsevol dret (art. 117.4).
• Prohibició dels tribunals d'excepció (art. 117.6).
• Inamobilitat (art. 117.2): els jutges no poden ser separats, suspesos, traslladats ni jubilats sinó per alguna de les causes i amb les garanties previstes a la llei.
• Gratuïtat de la justícia quan així ho disposi la llei i, en tot cas, respecte dels qui acreditin insuficiència de recursos per litigar (art. 119).
• Publicitat de les actuacions judicials, amb les excepcions que prevegin les lleis de procediment; el procediment és predominantment oral, sobretot en matèria criminal; les sentències són sempre motivades i es pronuncien en audiència pública (art. 120).
• Responsabilitat patrimonial de l'Estat pels danys causats per error judicial i pel funcionament anormal de l'Administració de justícia (art. 121).
• Obligació de complir les sentències i resolucions fermes i de prestar la col·laboració requerida (art. 118).
• Acció popular i participació en la justícia mitjançant la institució del jurat, en els processos penals que la llei determini (art. 125).
• Incompatibilitats (art. 127): jutges, magistrats i fiscals, mentre estiguin en actiu, no poden exercir altres càrrecs públics ni pertànyer a partits polítics o sindicats. La llei ha d'establir el sistema i modalitats d'associació professional.
• La policia judicial depèn dels jutges, tribunals i Ministeri Fiscal en les funcions d'esbrinament del delicte i descobriment i assegurament del delinqüent (art. 126).

2. L'organització judicial

La planta i demarcació es fixen per llei (LOPJ, art. 26 i següents). Ordres jurisdiccionals: civil, penal, contenciós administratiu i social (i el militar, com a jurisdicció especialitzada).

Àmbits territorials (de menor a major): municipi → partit judicial → província → comunitat autònoma → Estat.

2.1 El Tribunal Suprem

Art. 123 CE:

«El Tribunal Supremo, con jurisdicción en todo España, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales.»

• El President el nomena el Rei a proposta del CGPJ (Consell General del Poder Judicial); és alhora President del CGPJ (art. 123.2 i 122.3).
• Sales: 1a Civil, 2a Penal, 3a Contenciosa administrativa, 4a Social i 5a Militar. També la Sala especial de l'art. 61 LOPJ (per a recursos de revisió, conflictes de competència entre sales, il·legalització de partits polítics, etc.).
• Aforaments: la Sala Penal coneix de les causes contra el President del Govern, membres del Govern, diputats i senadors, membres del CGPJ, etc.
• La matèria de garanties constitucionals és del Tribunal Constitucional, que per això no és «superior» al TS (Tribunal Suprem) sinó que actua en un pla diferent.

2.2 El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya

• Art. 152.1 CE: un Tribunal Superior de Justícia culmina l'organització judicial en l'àmbit territorial de la comunitat autònoma, sens perjudici de la jurisdicció que correspon al Tribunal Suprem.
• Art. 95 EAC (EAC, art. 95): el TSJC (Tribunal Superior de Justícia de Catalunya) és l'òrgan jurisdiccional en què culmina l'organització judicial a Catalunya i és competent, en l'ordre jurisdiccional civil, per a resoldre els recursos de cassació fonamentats en el dret propi de Catalunya, i l'última instància de tots els processos judicials iniciats a Catalunya, així com de tots els recursos que es tramitin dins del territori, sigui quin sigui el dret invocat com a aplicable, d'acord amb la Llei orgànica del poder judicial i sens perjudici de la competència reservada al Tribunal Suprem.
• El President del TSJC és nomenat pel Rei a proposta del CGPJ; el president de la Generalitat n'ordena la publicació al DOGC (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya).
• Sales: Civil i Penal, Contenciosa administrativa i Social.
• Les successives instàncies processals s'han d'esgotar dins de Catalunya (art. 95.3 <abbr title="EAC, art. 95.

2.3 L'ordre jurisdiccional contenciós administratiu

Regulada per la LJCA (Llei de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa, Llei 29/1998). És on acaba la via administrativa i comença la via judicial: la revisió d'un acte administratiu passa primer pels recursos administratius (alçada, reposició), i quan aquests s'esgoten —o l'acte ja hi posava fi directament— s'obre la via contenciosa.

• Objecte (art. 1 LJCA): l'actuació de les Administracions públiques subjecta a Dret administratiu i les disposicions generals de rang inferior a la llei.
• El que NO li correspon (art. 3 LJCA), que és per on solen preguntar-ho: les qüestions atribuïdes als ordres civil, penal i social, el recurs contenciós disciplinari militar, els conflictes de jurisdicció entre jutjats i Administració, i els conflictes d'atribucions entre òrgans d'una mateixa Administració —aquests els resol la mateixa Administració, no un jutge.
• Actes recorribles (art. 25 LJCA): les disposicions de caràcter general i els actes exprés i presumptes que posin fi a la via administrativa —siguin definitius o de tràmit, si aquests últims decideixen el fons, impedeixen continuar el procediment o produeixen indefensió o perjudici irreparable—. També la inactivitat de l'Administració i la via de fet.
• Òrgan competent, segons qui va dictar l'acte:

• Termini per interposar-lo (art. 46 LJCA): dos mesos des de la notificació o publicació de l'acte exprés; sis mesos si és per silenci. És el termini judicial —no es confongui amb l'un mes del recurs d'alçada administratiu previ.
• Les parts (arts. 19 i 23–24 LJCA). Està legitimat qui tingui un dret o interès legítim, i la postulació canvia segons l'òrgan:

És a dir: davant d'un jutjat la part pot conferir a l'advocat les funcions de representació que altrament farien un procurador, i llavors és a l'advocat a qui es notifiquen les actuacions; davant d'una sala calen els dos. Les Administracions públiques les representen i defensen els seus propis lletrats (art. 24).

3. El Consell General del Poder Judicial

Art. 122.2 CE: «El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo.»

• Composició (LOPJ, art. 566): el President del Tribunal Suprem, que el presideix, i 20 vocals nomenats pel Rei per un període de cinc anys: 12 jutges o magistrats en actiu i 8 juristes de reconeguda competència.
• Elecció (LOPJ, art. 567): cada cambra —Congrés i Senat, per separat— elegeix 10 vocals per majoria de 3/5 dels seus membres: 6 del torn judicial i 4 juristes amb més de quinze anys d'exercici. Sumats els dos torns de les dues cambres surten els 12 + 8 totals. Cap vocal del Consell sortint pot repetir en el nou.
• Renovació: cada cinc anys, en la seva totalitat, comptats des de la constitució del Consell. Si les cambres no la fan a temps, el Consell sortint continua «en funcions», amb les seves atribucions limitades a l'ordinari —nomenaments reglats, disciplina, formació— i sense poder fer nomenaments discrecionals d'alts càrrecs judicials fins que el nou Consell prengui possessió (LOPJ, art. 570 bis, introduït arran dels anys de bloqueig del Consell 2018-2024).
• Funcions (LOPJ, art. 560): nomenaments, ascensos, inspecció i règim disciplinari; proposta de nomenament del President del TS i de dos magistrats del Tribunal Constitucional; informe preceptiu dels avantprojectes de llei que afectin l'estatut judicial; formació; memòria anual a les Corts.
• El CGPJ no jutja: no exerceix potestat jurisdiccional. La seva funció és de govern del poder judicial.

4. El Ministeri Fiscal

Art. 124 CE — literal:

«1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social. 2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad.»

• Es regeix per l'Estatut orgànic del Ministeri Fiscal (Llei 50/1981).
• El Fiscal General de l'Estat és nomenat pel Rei a proposta del Govern, oït el Consell General del Poder Judicial, entre juristes espanyols de reconegut prestigi amb més de quinze anys d'exercici efectiu de la professió. El mandat és de quatre anys.
• Quatre principis: unitat d'actuació, dependència jeràrquica, legalitat i imparcialitat. Els dos primers són d'organització; els dos últims, d'actuació.
• El Ministeri Fiscal està integrat amb autonomia funcional dins del poder judicial, però no forma part de la judicatura.

Claus d'examen

• El nombre de membres del CGPJ depèn de si es compta el president: 20 vocals nomenats pel Rei, i 21 membres amb el president del Tribunal Suprem inclòs. Les dues xifres han caigut per separat, i la tercera pregunta parteix els vocals en 12 judicials (Comu-A1 2021, p. 11; Comu-A1 2024, p. 6 i p. 43).
• La jerarquia és del Ministeri Fiscal, mai dels jutges. Als jutges els regeixen independència, inamovibilitat, responsabilitat i submissió a la llei —la jerarquia és l'intrús (Comu-A2 2018, p. 24)—; al Ministeri Fiscal, en canvi, unitat d'actuació i dependència jeràrquica, amb legalitat i imparcialitat, i és la fórmula literal que es repeteix (Comu-A1 2021, p. 78; Comu-A2 2021, p. 16; Comu-A2 2018, p. 23).
• Del TSJC es pregunta la fórmula literal: òrgan previst a l'Estatut d'autonomia com a culminació de l'organització judicial de Catalunya (Comu-A1 2021, p. 12; Comu-A2 2021, p. 17). El distractor recurrent li atribueix la unificació de doctrina en exclusiva, que no és seva (Comu-A1 2018, p. 17).
• Del Tribunal Suprem, les sales. Els aforats —diputats i senadors— van a la Sala Penal (Comu-A2 2018, p. 17; Comu-A2 2024, p. 9), i el distractor de la llista de sales és la Sala d'Apel·lació, que el TS no té (Comu-A2 2021, p. 20).
• Els conflictes d'atribucions entre òrgans d'una mateixa Administració no són contenciosos (art. 3 LJCA): els resol la pròpia Administració. És la resposta a «què NO correspon a aquest ordre» (Comu-A1 2017, p. 69).
• Davant d'un òrgan unipersonal, l'advocat pot assumir la representació del procurador (art. 23.1 LJCA); davant d'un òrgan col·legiat calen els dos (Comu-A1 2017, p. 70). El parany és oferir el procurador com a imprescindible sempre.

Per recordar

• Els jutges són independents, inamovibles, responsables i sotmesos únicament a l'imperi de la llei.
• La unitat jurisdiccional és la base de l'organització i funcionament dels tribunals.
• El TS és l'òrgan superior en tots els ordres, llevat del que disposa la matèria de garanties constitucionals.
• CGPJ: President del TS + 20 vocals, 5 anys, 12 judicials + 8 juristes (cada cambra n'elegeix 10: 6+4, per 3/5, juristes amb més de 15 anys d'exercici). No jutja: governa. Si no es renova a temps, el sortint continua en funcions, amb atribucions limitades.
• Fiscal General de l'Estat: proposta del Govern, oït el CGPJ, mandat de 4 anys.
• Ministeri Fiscal: unitat d'actuació i dependència jeràrquica; legalitat i imparcialitat.
• TSJC: culmina l'organització judicial a Catalunya; cassació en dret civil català; les instàncies s'esgoten dins de Catalunya.

Tema 5

Les fonts del Dret Públic

Enunciat oficial. Les fonts del Dret Públic. La potestat legislativa. La delegació legislativa en favor del Govern. La iniciativa legislativa. Lleis orgàniques. Lleis ordinàries. Lleis marc. Lleis d'harmonització. La delegació legislativa en favor del Govern. Els Decrets-Llei. El reglament.

1. Concepte i sistema de fonts

Art. 1.1 del Codi civil: «Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.»

• La jurisprudència no és font en sentit estricte: complementa l'ordenament jurídic amb la doctrina que, de manera reiterada, estableixi el Tribunal Suprem en interpretar i aplicar la llei, el costum i els principis generals del dret (art. 1.6 Cc).
• El costum només regeix en defecte de llei aplicable, sempre que no sigui contrari a la moral ni a l'ordre públic i que resulti provat.
• Els principis generals del dret s'apliquen en defecte de llei i costum, sens perjudici del seu caràcter informador de l'ordenament jurídic.
• «Ley» s'ha d'entendre en sentit ampli: tota norma escrita, de qualsevol rang.

1.1 Els dos principis ordenadors

• Jerarquia normativa (art. 9.3 CE (Constitució Espanyola) i art. 1.2 Cc: «carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior»). L'ordre és: Constitució → tractats internacionals i dret de la Unió → llei (orgànica i ordinària) i normes amb rang de llei → reglament.
• Competència: entre normes del mateix rang procedents d'ordenaments diferents (estatal i autonòmic) no hi ha jerarquia, sinó distribució de competències (art. 149 CE). El dret estatal és supletori del de les CCAA (art. 149.3).

1.2 La Constitució i el dret de la Unió Europea

• La Constitució és la norma suprema; els poders públics i els ciutadans hi estan subjectes (art. 9.1).
• Els tractats internacionals vàlidament celebrats, un cop publicats oficialment a Espanya, formen part de l'ordenament intern; les seves disposicions només poden ser derogades, modificades o suspeses en la forma prevista en els mateixos tractats o d'acord amb les normes generals del dret internacional (art. 96.1 CE).
• El dret de la Unió —de la UE (Unió Europea)— té primacia i, en el cas dels reglaments, efecte directe. Els reglaments de la UE són obligatoris en tots els seus elements i directament aplicables; les directives obliguen quant al resultat i requereixen transposició; les decisions són obligatòries per als seus destinataris; recomanacions i dictàmens no vinculen.
• La cessió de competències derivades de la Constitució a una organització internacional s'autoritza per llei orgànica (art. 93 CE).

2. La potestat legislativa

Art. 66.2 CE: les Corts Generals exerceixen la potestat legislativa de l'Estat. Als parlaments autonòmics els correspon la potestat legislativa en el seu àmbit. Un cop aprovada la llei, el Rei la sanciona en el termini de quinze dies, la promulga i n'ordena la immediata publicació (art. 91 CE): és un acte degut, no discrecional.

2.1 La iniciativa legislativa (art. 87)

Les proposicions de llei preses en consideració al Senat es remeten al Congrés. La presa en consideració de proposicions de llei requereix la conformitat del Govern quan impliquin augment dels crèdits o disminució dels ingressos pressupostaris (art. 134.6).

2.2 Lleis orgàniques i ordinàries (art. 81)

Literal:

«1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.»

• La relació entre llei orgànica i ordinària no és de jerarquia sinó de competència: cadascuna té el seu àmbit material reservat.
• «Desenvolupament dels drets fonamentals» s'ha d'entendre restrictivament: el títol I, capítol II, secció 1a (arts. 15–29) i l'art. 14 en la mesura que se'n faci desenvolupament directe.
• No poden ser objecte de llei orgànica les matèries no reservades, ni es pot delegar la seva regulació al Govern (art. 82.1).

2.3 Lleis marc (art. 150.1)

Les Corts Generals, en matèries de competència estatal, poden atribuir a totes o a alguna de les comunitats autònomes la facultat de dictar, per a si mateixes, normes legislatives en el marc dels principis, bases i directrius fixats per una llei estatal. Sens perjudici de la competència dels tribunals, en cada llei marc s'ha d'establir la modalitat del control de les Corts Generals sobre aquestes normes legislatives de les CCAA.

2.4 Lleis de transferència o delegació (art. 150.2)

L'Estat pot transferir o delegar a les comunitats autònomes, mitjançant llei orgànica, facultats corresponents a matèria de titularitat estatal que per la seva pròpia naturalesa siguin susceptibles de transferència o delegació. La llei ha de preveure en cada cas la transferència de mitjans financers i les formes de control que es reservi l'Estat.

2.5 Lleis d'harmonització (art. 150.3)

L'Estat pot dictar lleis que estableixin els principis necessaris per harmonitzar les disposicions normatives de les comunitats autònomes, fins i tot en el cas de matèries atribuïdes a la competència d'aquestes, quan així ho exigeixi l'interès general. Correspon a les Corts Generals, per majoria absoluta de cada cambra, l'apreciació d'aquesta necessitat.

Aquestes tres figures de l'art. 150 es confonen constantment. La regla: 150.1 marc (les CCAA legislen dins d'un marc estatal), 150.2 transferència/delegació (llei orgànica, amb mitjans i control), 150.3 harmonització (l'Estat harmonitza, apreciació per majoria absoluta de cada cambra).

3. La delegació legislativa (arts. 82–85)

Les Corts poden delegar en el Govern la potestat de dictar normes amb rang de llei. El producte són els Decrets Legislatius: art. 85 CE, «les disposicions del Govern que continguin legislació delegada rebran el títol de Decrets Legislatius» — a diferència del decret-llei (art. 86), que no neix d'una delegació prèvia sinó de la urgència del mateix Govern.

Requisits generals (art. 82):

• No es poden delegar les matèries reservades a llei orgànica.
• La delegació ha de ser expressa, per a matèria concreta i amb fixació del termini per exercir-la. S'esgota pel seu ús: el Govern la consumeix amb la publicació de la norma corresponent.
• No es pot entendre concedida de manera implícita ni per temps indeterminat.
• No es permet la subdelegació a autoritats diferents del Govern mateix.

Dues modalitats:

Control (art. 82.6): sens perjudici de la competència pròpia dels tribunals, les lleis de delegació poden establir en cada cas fórmules addicionals de control. L'art. 84 afegeix que quan una proposició de llei o una esmena sigui contrària a una delegació legislativa en vigor, el Govern es pot oposar a la seva tramitació; en aquest cas es pot presentar una proposició de llei per a la derogació total o parcial de la llei de delegació.

L'excés en l'exercici de la delegació (ultra vires) determina que la norma, en la part excedida, tingui valor reglamentari i pugui ser controlada per la jurisdicció ordinària.

4. Els decrets-llei (art. 86)

Literal:

«1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.»

Punts que cauen:

• Els dicta el Govern i són disposicions legislatives provisionals.
• El pressupòsit habilitant és l'extraordinària i urgent necessitat, controlable pel Tribunal Constitucional.
• La convalidació la fa només el Congrés (no el Senat), en 30 dies; si el Congrés està dissolt o el mandat ha expirat, ho fa la Diputació Permanent.
• La convalidació no canvia la naturalesa de la norma: continua sent un decret-llei. Per convertir-lo en llei cal la tramitació com a projecte de llei pel procediment d'urgència.
• No poden afectar —no diu «regular»— aquelles quatre matèries.

5. El reglament

Concepte: norma jurídica de caràcter general dictada per l'Administració amb rang inferior a la llei. La potestat reglamentària del Govern deriva de l'art. 97 CE i es regula als arts. 128–133 de la Llei 40/2015.

5.1 Titulars i jerarquia interna

Llei 40/2015, art. 128: la potestat reglamentària l'exerceixen el Govern de la Nació, els òrgans de govern de les comunitats autònomes i els òrgans de govern de les entitats locals. Els reglaments no poden regular matèries objecte de reserva de llei ni infringir normes amb aquest rang, i no poden tipificar delictes, faltes o infraccions administratives, establir penes o sancions, ni tributs, exaccions parafiscals o altres càrregues o prestacions personals o patrimonials de caràcter públic.

Jerarquia dels reglaments estatals (Llei 50/1997, art. 24):

1. Reials decrets del President del Govern;
2. Reials decrets acordats en Consell de Ministres;
3. Ordres ministerials (i, si afecten diversos departaments, ordres del Ministre de la Presidència a proposta dels ministres interessats).

L'equivalent, a nivell autonòmic, és el decret del Govern de la comunitat i, per sota, l'ordre de cada conseller; a nivell local, les normes són el reglament orgànic i les ordenances, que aprova el Ple (LBRL, art. 22); els bans i els decrets d'alcaldia (LBRL, art. 21) no són un esglaó d'aquesta jerarquia: de manera ordinària són actes administratius singulars, no reglaments.

Les disposicions administratives no poden vulnerar la Constitució ni les lleis, ni regular aquelles matèries que la Constitució o els Estatuts d'Autonomia reconeixen de la competència de les Corts Generals o de les Assemblees Legislatives de les CCAA. Cap disposició administrativa no pot vulnerar els preceptes d'una altra de rang superior.

5.2 Classes

• Per la relació amb la llei: executius (desenvolupen una llei; requereixen dictamen del Consell d'Estat), independents (organització i matèries no reservades) i de necessitat.
• Per l'àmbit: jurídics o normatius (regulen relacions de supremacia general, amb efectes davant tercers) i administratius o d'organització (àmbit intern).

5.3 Elaboració i límits

• El procediment d'elaboració està regulat als arts. 127–133 de la Llei 39/2015 i, per a l'Estat, a l'art. 26 de la Llei del Govern: consulta pública prèvia, memòria de l'anàlisi d'impacte normatiu, informes preceptius, audiència i informació pública, dictamen del Consell d'Estat quan escaigui, i publicació per a l'entrada en vigor.
• Principis de bona regulació (Llei 39/2015, art. 129): necessitat, eficàcia, proporcionalitat, seguretat jurídica, transparència i eficiència.
• Publicitat (Llei 39/2015, art. 131): els reglaments s'han de publicar al diari oficial corresponent per entrar en vigor i produir efectes jurídics.
• Planificació normativa (Llei 39/2015, art. 132): pla anual normatiu.
• Inderogabilitat singular (Llei 39/2015, art. 37): les resolucions administratives de caràcter particular no poden vulnerar el que estableixi una disposició de caràcter general, encara que aquelles tinguin un rang igual o superior.
• Control: la nul·litat de ple dret afecta les disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals (Llei 39/2015, art. 47.2). Els tribunals controlen la potestat reglamentària (art. 106.1 CE) mitjançant el recurs directe contra el reglament i el recurs indirecte contra els actes d'aplicació.

Claus d'examen

• Decret legislatiu vs. decret-llei: no és la mateixa figura. El legislatiu neix d'una delegació prèvia de les Corts (art. 85 CE); el decret-llei el dicta el Govern pel seu compte, sense delegació, per urgència (art. 86 CE). Un distractor típic defineix el decret legislatiu com a norma «per extraordinària i urgent necessitat»: és la definició de l'altre (Comu-A1 2018, p. 26).
• Decret-llei: qui l'aprova i en quin termini es convalida. L'aprova el Govern; en 30 dies el Congrés dels Diputats el sotmet a debat i votació de totalitat per convalidar-lo o derogar-lo (Comu-A1 2018, p. 24 i p. 25; Comu-A1 2024, p. 8).
• Lleis marc, de transferència/delegació i d'harmonització (art. 150) es confonen entre elles. La marc atribueix facultat legislativa dins d'un marc estatal; l'harmonització imposa principis comuns encara que la matèria sigui autonòmica, amb apreciació per majoria absoluta de cada cambra. Un distractor de lleis marc reprodueix la definició d'harmonització, i viceversa (Comu-A1 2021, p. 14; Comu-A2 2024, p. 12).
• Iniciativa legislativa: qui la té i qui no. Govern, Congrés, Senat, assemblees de CCAA i iniciativa popular; el Defensor del Poble no en té (Comu-A1 2018, p. 22).
• Lleis orgàniques: majoria absoluta del Congrés, en votació final sobre el conjunt del projecte —no de les dues cambres ni de tot el Parlament (Comu-A1 2018, p. 23; Comu-A2 2018, p. 26).

Per recordar

• Fonts del Codi civil: llei, costum, principis generals del dret. La jurisprudència complementa, no és font.
• Llei orgànica i ordinària: competència, no jerarquia. Majoria absoluta del Congrés en votació final sobre el conjunt.
• 150.1 marc · 150.2 transferència/delegació (llei orgànica) · 150.3 harmonització (majoria absoluta de cada cambra).
• Delegació legislativa: expressa, matèria concreta, termini fixat, no subdelegable, s'esgota amb l'ús. Llei de bases → text articulat; llei ordinària → text refós.
• Decret-llei: extraordinària i urgent necessitat, 30 dies, només el Congrés, no pot afectar títol I, institucions bàsiques, règim de les CCAA i dret electoral general.
• El reglament no pot tipificar delictes ni infraccions, ni establir penes, sancions o tributs.
• Inderogabilitat singular del reglament: un acte particular no pot vulnerar una disposició general, ni que l'acte vingui d'un òrgan superior.

Tema 6

L'Administració Pública a l'ordenament espanyol

Enunciat oficial. L'Administració Pública a l'ordenament espanyol. Principis constitucionals d'actuació. Tipologia de les Administracions Públiques.

Regulació: arts. 103–107 CE (Constitució Espanyola) i Llei 40/2015 (LRJSP, Llei de Règim Jurídic del Sector Públic).

1. Concepte

L'Administració pública és una organització servicial: no és titular de la sobirania, sinó un instrument al servei dels interessos generals sota la direcció del Govern (art. 97 CE) i amb sotmetiment ple a la llei i al dret (art. 103.1). Té personalitat jurídica i actua amb prerrogatives (autotutela declarativa i executiva) compensades per un règim de control judicial plenari.

Personalitat jurídica única (Llei 40/2015, art. 3.4): cadascuna de les administracions públiques (AGE (Administració General de l'Estat), CCAA (Comunitats Autònomes), ens locals) actua per al compliment dels seus fins amb una sola personalitat jurídica, encara que internament es divideixi en múltiples òrgans i, externament, tingui adscrits organismes públics amb personalitat pròpia i diferenciada (§3.1). És la personalitat de l'Administració, no la de cada conselleria o direcció general.

2. Principis constitucionals d'actuació (art. 103 CE)

Literal, l'has de saber de memòria:

«1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.»

Cinc principis d'actuació (eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació) més dos que els emmarquen: objectivitat en el servei als interessos generals i submissió plena a la llei i al dret.

• Desconcentració: trasllat de competències a òrgans inferiors dins de la mateixa persona jurídica.
• Descentralització: trasllat a una persona jurídica diferent.
• Delegació de competències: l'exercici es trasllada, però la titularitat es manté (Llei 40/2015, art. 9).
• Avocació: l'òrgan superior atrau per a si el coneixement d'un assumpte la resolució del qual correspon ordinàriament a l'inferior (Llei 40/2015, art. 10).
• Encàrrec de gestió (Llei 40/2015, art. 11): es traslladen les activitats materials o tècniques, no la titularitat ni els elements determinants de l'exercici jurídic.
• Delegació de signatura (Llei 40/2015, art. 12) i suplència (Llei 40/2015, art. 13): no alteren la competència.

El que es pregunta no és la definició, és el règim, i les tres regles que cauen són aquestes:

• La competència és irrenunciable i s'exerceix pels òrgans que la tenen atribuïda com a pròpia (Llei 40/2015, art. 8). Delegar, avocar o encarregar la gestió no la trasllada: només en mouen l'exercici, i per això cap d'aquestes tècniques necessita canviar la norma que l'atribueix.
• La delegació s'ha de publicar al diari oficial que correspongui, i la resolució dictada per delegació ho ha de fer constar expressament —llavors es considera dictada per l'òrgan delegant, que és qui respon—. És revocable en qualsevol moment per l'òrgan que l'ha conferida (Llei 40/2015, art. 9), sense haver de motivar-ho: qui delega no perd la titularitat i per tant tampoc la pot perdre de fet. No es delega el que ja s'exerceix per delegació, ni les disposicions de caràcter general, ni la resolució d'un recurs per l'òrgan que va dictar l'acte impugnat.
• L'avocació s'acorda de manera motivada i es notifica als interessats abans de la resolució final o alhora que ella. Contra l'acord d'avocació no s'hi pot interposar cap recurs, però es pot impugnar en el que s'interposi contra la resolució del procediment (Llei 40/2015, art. 10). No és una excepció al dret al recurs: és un acte de tràmit, i els actes de tràmit s'impugnen amb la resolució que tanca l'expedient.

L'art. 103.2 remet a la llei la creació, règim i coordinació dels òrgans de l'Administració de l'Estat; l'art. 103.3, l'estatut dels funcionaris i l'accés d'acord amb els principis de mèrit i capacitat.

2.1 Els principis de la Llei 40/2015 (art. 3)

Llei 40/2015, art. 3 amplia la llista i cau literalment. Les administracions serveixen amb objectivitat els interessos generals i actuen d'acord amb els principis d'eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la Constitució, a la llei i al dret. Hi han de respectar en la seva actuació i relacions:

a) Servei efectiu als ciutadans; b) simplicitat, claredat i proximitat als ciutadans; c) participació, objectivitat i transparència de l'actuació administrativa; d) racionalització i agilitat dels procediments administratius i de les activitats materials de gestió; e) bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional; f) responsabilitat per la gestió pública; g) planificació i direcció per objectius i control de la gestió i avaluació dels resultats de les polítiques públiques; h) eficàcia en el compliment dels objectius fixats; i) economia, suficiència i adequació estricta dels mitjans als fins institucionals; j) eficiència en l'assignació i utilització dels recursos públics; k) cooperació, col·laboració i coordinació entre les administracions públiques.

I afegeix: actuen i es relacionen per mitjans electrònics assegurant la interoperabilitat i seguretat dels sistemes i solucions adoptats, i garantint la protecció de les dades de caràcter personal; i cada administració actua per a les seves relacions amb els seus òrgans i organismes amb personalitat jurídica pròpia i les altres administracions per mitjans electrònics.

2.2 El principi de legalitat i la vinculació positiva

El sotmetiment ple a la llei i al dret de l'art. 103.1 CE no és una simple obligació de no infringir la llei: l'Administració hi està vinculada positivament. A diferència del particular, que pot fer tot el que la llei no li prohibeix (vinculació negativa), l'Administració només pot actuar quan una norma li n'atribueix la potestat o la competència; sense aquesta habilitació prèvia, l'actuació és nul·la o anul·lable. És el revers de la interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics (art. 9.3 CE) i el fonament de l'exigència que cada potestat administrativa (§4) tingui la seva pròpia cobertura legal.

3. Tipologia de les administracions públiques

Llei 40/2015, art. 2 delimita l'àmbit subjectiu. El sector públic comprèn:

a) L'Administració General de l'Estat; b) les administracions de les comunitats autònomes; c) les entitats que integren l'Administració local; d) el sector públic institucional.

I el sector públic institucional l'integren:

a) qualssevol organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les administracions públiques; b) les entitats de dret privat vinculades o dependents de les administracions públiques, que queden subjectes al que disposa aquesta llei que específicament s'hi refereixi, i en tot cas quan exerceixin potestats administratives; c) les universitats públiques, que es regeixen per la seva normativa específica i supletòriament per aquesta llei.

Compte amb la distinció: «administracions públiques» a efectes d'aquesta llei són l'AGE, les autonòmiques, les locals i els organismes públics i entitats de dret públic de la lletra a) del sector públic institucional. Les entitats de dret privat no són administració pública, encara que formin part del sector públic.

3.1 El sector públic institucional estatal (Llei 40/2015, art. 84)

a) Organismes públics vinculats o dependents de l'AGE: 1r OA (Organismes Autònoms); 2n EPE (Entitats Públiques Empresarials); b) Autoritats administratives independents; c) Societats mercantils estatals; d) Consorcis; e) Fundacions del sector públic; f) Fons sense personalitat jurídica; g) Universitats públiques no transferides.

Requisits de creació (Llei 40/2015, art. 91): llei en el cas de les entitats públiques empresarials i organismes autònoms estatals, amb pla d'actuació que contingui una memòria justificativa i inscripció a l'Inventari d'Entitats del Sector Públic Estatal, Autonòmic i Local.

Agències estatals (Llei 40/2015, art. 108 bis): entitats de dret públic amb personalitat jurídica pública, patrimoni propi i autonomia de gestió, facultades per exercir potestats administratives, creades pel Govern (no per llei, a diferència de l'organisme autònom i l'EPE) per complir programes de polítiques públiques de l'AGE. Han de portar en la seva denominació la indicació «Agència Estatal». És la tercera peça de l'art. 84.1, reintroduïda per la disposició final 34a de la Llei 11/2020 després que la Llei 28/2006 fos derogada.

Frontera: aquest apartat és el règim estatal (organismes vinculats o dependents de l'AGE). L'organisme autònom local i l'entitat pública empresarial local —amb el seu propi règim de l'art. 85 bis LBRL— són matèria de barcelona/municipio-y-regimen-especial-de-barcelona, no d'aquest tema.

4. Les potestats administratives

Són els poders jurídics que la llei atribueix a l'Administració —mai a un particular— per situar-la en una posició de supremacia davant l'administrat, sempre amb l'habilitació legal prèvia que exigeix la vinculació positiva (§2.2):

• Potestat reglamentària (art. 97 CE): dictar reglaments que despleguen o executen les lleis, sotmesos al control judicial de l'art. 106.1 CE.
• Autotutela declarativa: els actes administratius es presumeixen vàlids i executius des que es dicten, sense necessitat d'una declaració judicial prèvia que ho confirmi.
• Autotutela executiva: l'Administració pot executar els seus propis actes —fins i tot per la força— sense haver d'acudir prèviament als tribunals; és el revers de l'autotutela declarativa.
• Potestat expropiatòria: privar coactivament un particular d'un bé o dret per causa justificada d'utilitat pública o interès social, sempre amb la corresponent indemnització (art. 33.3 CE).
• Potestat sancionadora: imposar sancions administratives, amb els límits del principi de legalitat i tipicitat (art. 25 CE).
• Potestat d'execució forçosa: obligar a complir un acte pel qual s'aplica constrenyiment sobre el patrimoni, execució subsidiària, multa coercitiva o compulsió sobre les persones (Llei 39/2015, arts. 99–100).

4.1 Els límits de la potestat sancionadora (Llei 40/2015, art. 25 a Llei 40/2015, art. 31)

La sancionadora és la potestat que la Llei 40/2015 acota amb més detall, perquè és la que més s'assembla a castigar. Els principis, amb el que discrimina cadascun:

• Legalitat (Llei 40/2015, art. 25): només s'exerceix quan una norma amb rang de llei l'ha reconeguda expressament, i per l'òrgan que la tingui atribuïda.
• Irretroactivitat (Llei 40/2015, art. 26): s'apliquen les disposicions vigents en el moment dels fets. L'excepció, i és la que cau: la disposició sancionadora sí té efecte retroactiu quan afavoreix el presumpte infractor o l'infractor, tant en la tipificació de la infracció i de la sanció com en els terminis de prescripció, fins i tot sobre sancions pendents de complir. És el mateix criteri de l'art. 9.3 CE, que garanteix la irretroactivitat només de les disposicions no favorables o restrictives de drets.
• Tipicitat (Llei 40/2015, art. 27): la infracció i la sanció han d'estar descrites a la norma, i el reglament pot desplegar la llei però no crear infraccions noves.
• Responsabilitat (Llei 40/2015, art. 28): respon qui és responsable dels fets a títol de dol o culpa; no hi ha responsabilitat objectiva.
• Proporcionalitat (Llei 40/2015, art. 29): la sanció s'ha de graduar, i la comissió no pot resultar més beneficiosa per a l'infractor que complir la norma.
• Prescripció (Llei 40/2015, art. 30) i no concurrència de sancions (Llei 40/2015, art. 31), que és el non bis in idem: no es castiga dues vegades el mateix fet quan hi ha identitat de subjecte, fet i fonament.

5. Principis de les relacions interadministratives (Llei 40/2015, art. 140)

a) Lleialtat institucional; b) adequació a l'ordre de distribució de competències; c) col·laboració (deure de fer efectiu el dret a la relació entre administracions); d) cooperació (quan dues o més administracions assumeixen compromisos específics de manera voluntària); e) coordinació (una administració, normalment l'Estat, té la capacitat de fixar el sistema per garantir la coherència); f) eficiència en la gestió dels recursos públics, compartint l'ús de recursos comuns, llevat que no resulti possible o es justifiqui en termes d'eficiència; g) responsabilitat de cada administració pel compliment de les seves obligacions i compromisos; h) garantia i igualtat en l'exercici dels drets de tots els ciutadans en les seves relacions amb les diferents administracions; i) solidaritat interterritorial d'acord amb la Constitució.

Tècniques (Llei 40/2015, art. 143 i següents): Conferències de Presidents, Conferències Sectorials, Comissions Bilaterals de Cooperació, Comissions Territorials de Coordinació, convenis i relacions electròniques. El deure de col·laboració (Llei 40/2015, art. 141) inclou facilitar la informació que necessitin les altres administracions per exercir les seves competències, prestar l'assistència activa requerida i respectar l'exercici legítim de les competències alienes.

6. Altres preceptes constitucionals de l'Administració

• Art. 104: les Forces i Cossos de Seguretat, sota la dependència del Govern, tenen com a missió protegir el lliure exercici dels drets i llibertats i garantir la seguretat ciutadana.
• Art. 105: audiència en l'elaboració de disposicions, accés a arxius i registres i audiència de l'interessat.
• Art. 106: control judicial de la potestat reglamentària i de la legalitat de l'actuació administrativa; responsabilitat patrimonial per lesió com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, llevat de força major.
• Art. 107: Consell d'Estat, suprem òrgan consultiu del Govern.

Claus d'examen

• L'art. 103 CE és el més preguntat del tema (quatre vegades): sempre amb un intrús que sembla un principi però no hi és — centralització (Comu-A1 2024, p. 9), igualtat, suficiència financera o autonomia local (Comu-A1 2021, p. 20).
• La parella organisme autònom / entitat pública empresarial intercanvia sovint el règim jurídic de l'una amb el de l'altra: OA = dret públic; EPE = dret privat amb excepcions (Comu-A1 2018, p. 28 i 30; Comu-A2 2021, p. 26).
• Les agències estatals no van desaparèixer amb la derogació de la LOFAGE (Llei d'Organització i Funcionament de l'Administració General de l'Estat): la disposició final 34a de la Llei 11/2020 les va tornar a introduir a l'art. 84.1 de la Llei 40/2015 (Comu-A1 2021, p. 18).
• El que compta per ser administració pública és si l'entitat és de dret públic (lletra a de l'art. 2.2), no el règim jurídic amb què funciona per dins: l'EPE es regeix pel dret privat però sí és administració pública (Comu-A2 2018, p. 33); l'entitat de dret privat (lletra b) mai ho és (Comu-A1 2018, p. 27).
• Dels arts. 9 i 10 el que es pregunta és el règim, no la definició: que la delegació és revocable en qualsevol moment per qui la va conferir (Comu-A1 2017, p. 59) i que contra l'acord d'avocació no hi ha recurs (Comu-A1 2017, p. 60). Els paranys, respectivament: oferir la delegació com a irrevocable o condicionada al consentiment del delegat, i fer creure que la disconformitat de l'interessat obre un recurs propi.
• Les disposicions sancionadores són retroactives només si afavoreixen l'infractor (Comu-A1 2017, p. 78). Les opcions solen jugar amb «mai» i amb «sempre»; el criteri és el mateix de l'art. 9.3 CE.

Per recordar

• Art. 103.1: objectivitat + eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració, coordinació + submissió plena a la llei i al dret.
• Desconcentració = dins la mateixa persona jurídica; descentralització = a una altra.
• Delegació: es trasllada l'exercici, no la titularitat. Avocació: el superior atrau l'assumpte de l'inferior.
• Sector públic = AGE + CCAA + local + sector públic institucional. Les entitats de dret privat no són administració pública.
• EPE: es financen majoritàriament amb ingressos de mercat; personal laboral; dret privat amb excepcions.
• L'art. 3.1 de la Llei 40/2015 repeteix els del 103.1 CE i n'hi afegeix onze, de la a) a la k), i no n'hi ha cap més: a) servei efectiu als ciutadans; b) simplicitat, claredat i proximitat; c) participació, objectivitat i transparència; d) racionalització i agilitat dels procediments; e) bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional; f) responsabilitat per la gestió pública; g) planificació i direcció per objectius amb control i avaluació de resultats; h) eficàcia en el compliment dels objectius; i) economia, suficiència i adequació dels mitjans; j) eficiència en l'assignació i l'ús dels recursos; k) cooperació, col·laboració i coordinació entre administracions.
• Personalitat jurídica única (art. 3.4 Llei 40/2015): una per administració, encara que tingui organismes adscrits amb personalitat pròpia.
• Vinculació positiva: l'Administració només pot fer el que la llei li habilita; el particular, tot el que no li prohibeix.
• Potestats: reglamentària, autotutela (declarativa i executiva), expropiatòria, sancionadora, execució forçosa — totes exigeixen cobertura legal prèvia.
• Agència estatal: la crea el Govern (no una llei, com l'organisme autònom i l'EPE); denominació obligatòria «Agència Estatal».
• L'organisme autònom i l'EPE locals (art. 85 bis LBRL) no són d'aquest tema: són de barcelona/municipio-y-regimen-especial-de-barcelona.

Tema 7

L'Administració General de l'Estat

Enunciat oficial. L'Administració General de l'Estat: regulació, característiques generals i principis d'organització. Òrgans superiors i òrgans directius. L'Administració perifèrica de l'Estat. Els Delegats del Govern a les Comunitats Autònomes.

Regulació: el títol I de la LRJSP (Llei de Règim Jurídic del Sector Públic, Llei 40/2015), arts. 54–80, per a l'organització de l'AGE; el títol II, arts. 84 i següents, per al sector públic institucional estatal.

1. Regulació, característiques generals i principis d'organització

L'AGE (Administració General de l'Estat) és l'administració territorial de l'Estat: actua sota la direcció del Govern, amb sotmetiment ple a la llei i al dret, i serveix amb objectivitat els interessos generals (art. 103.1 CE). Actua amb personalitat jurídica única (Llei 40/2015, art. 3.4): els seus centenars d'òrgans no són persones jurídiques distintes; les que sí que ho són —els organismes públics— hi estan vinculades o en depenen (§5).

Principis d'organització i funcionament (Llei 40/2015, art. 54): l'AGE actua i s'organitza d'acord amb els principis generals de l'art. 3 de la mateixa llei —els comuns a tota administració, que desplega el tema 6— més dos que són seus: la descentralització funcional i la desconcentració funcional i territorial. El mateix article tanca amb una clàusula residual de competències: tot allò que en matèria d'organització administrativa, règim de personal, procediments i inspecció de serveis cap llei no atribueixi a un altre òrgan de l'AGE ni al Govern correspon al ministeri competent en matèria d'administracions públiques. I hi ha també el principi de presència equilibrada de dones i homes en els nomenaments d'òrgans superiors i directius i en l'alta direcció del sector públic institucional estatal (arts. 55 bis i 84 bis).

Estructura (Llei 40/2015, art. 55): l'organització de l'AGE respon a dos criteris, la divisió funcional en departaments ministerials i la gestió territorial integrada en Delegacions del Govern a les comunitats autònomes. Amb aquests dos criteris, l'AGE comprèn tres peces i cap més (art. 55.2):

a) l'organització central, que integra els ministeris i els serveis comuns (§2); b) l'organització territorial (§3); c) l'AGE a l'exterior (§4).

Òrgans i unitats administratives (Llei 40/2015, art. 56): les unitats administratives són els elements organitzatius bàsics de les estructures orgàniques; comprenen llocs de treball vinculats funcionalment per raó de les seves comeses i orgànicament per una direcció comuna. Una unitat administrativa no és un òrgan llevat que se li atribueixin funcions amb efectes jurídics davant tercers o que la seva actuació tingui caràcter preceptiu.

2. L'organització central: òrgans superiors i òrgans directius

L'art. 55, apartats 3 a 5, reparteix tots els càrrecs de l'AGE en dues categories, i és la distinció que més cau:

Regles:

• Corresponen als òrgans superiors establir els plans d'actuació de l'organització situada sota la seva responsabilitat; als òrgans directius, desenvolupar-los i executar-los.
• Tots els òrgans superiors i directius depenen d'algun dels anteriors i són nomenats atenent criteris de competència professional i experiència; els directius, a més, d'acord amb els principis d'igualtat, mèrit i capacitat.
• Condició d'alt càrrec (art. 55.6): la tenen tots els òrgans superiors i directius llevat dels Subdirectors generals i assimilats.
• Els Subsecretaris, Secretaris generals tècnics, Directors generals i Subdirectors generals s'han de nomenar entre funcionaris de carrera de l'Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals pertanyents a cossos del subgrup A1 (per als Directors generals, la llei permet excepcions motivades).
• Els Secretaris generals tenen categoria de Subsecretari; els Secretaris generals tècnics, categoria de Director general.
• Els Subdirectors generals són els responsables immediats, sota la supervisió del Director general, de l'execució dels projectes, objectius o activitats.

2.1 Els ministeris i la seva estructura interna

L'AGE s'organitza en Presidència del Govern i en ministeris, cadascun dels quals comprèn un o diversos sectors funcionalment homogenis d'activitat administrativa (Llei 40/2015, art. 57). El nombre, la denominació i l'àmbit de competència dels ministeris i de les secretaries d'Estat es determinen per reial decret del President del Govern.

A dins (Llei 40/2015, art. 58) hi pot haver Secretaries d'Estat i, excepcionalment, Secretaries generals, de les quals depenen jeràrquicament els òrgans directius que se'ls adscriguin. Tot ministeri té, en tot cas, una Subsecretaria, i dependent d'ella una Secretaria General Tècnica, per a la gestió dels serveis comuns (producció normativa, assistència jurídica, publicacions). Les Direccions Generals són els òrgans de gestió d'una o diverses àrees funcionalment homogènies i s'organitzen en Subdireccions Generals. El ministre disposa a més d'un Gabinet, òrgan de suport polític i tècnic.

Ordenació jeràrquica (Llei 40/2015, art. 60): el Ministre és el cap superior del departament i superior jeràrquic directe dels Secretaris d'Estat i Subsecretaris; els òrgans directius s'ordenen entre si com a Subsecretari → Director general → Subdirector general.

Els Ministres (Llei 40/2015, art. 61): dirigeixen els sectors d'activitat de la seva competència, exerceixen la potestat reglamentària en les matèries pròpies del departament i fixen els objectius del ministeri. Els Secretaris d'Estat (Llei 40/2015, art. 62): dirigeixen i coordinen les Direccions Generals sota la seva dependència i responen davant el Ministre.

2.2 Creació, modificació i supressió d'òrgans

Tres esglaons, i el tribunal els compara (Llei 40/2015, art. 59):

• Subsecretaries, Secretaries generals, Secretaries generals tècniques, Direccions generals i Subdireccions generals: per reial decret del Consell de Ministres, a iniciativa del ministre interessat i a proposta del ministeri competent en matèria d'administracions públiques.
• Òrgans de nivell inferior a Subdirecció general: per ordre del ministre respectiu, amb autorització prèvia del ministeri competent en matèria d'administracions públiques.
• Unitats que no tenen la consideració d'òrgan: a través de la relació de llocs de treball.

3. L'Administració perifèrica de l'Estat

Existeix una Delegació del Govern a cada comunitat autònoma (Llei 40/2015, art. 69), i les Delegacions estan adscrites orgànicament al ministeri competent en matèria d'administracions públiques —no a la Presidència del Govern—. A cada província de les comunitats pluriprovincials hi ha una Subdelegació del Govern; a les uniprovincials el Delegat assumeix les competències del Subdelegat, però s'hi poden crear Subdelegacions per reial decret quan ho justifiquin la població, el volum de gestió o singularitats geogràfiques, socials o econòmiques. A les illes que es determini hi ha Direccions Insulars (art. 70), i completen el conjunt els serveis territorials integrats a la Delegació i els no integrats (art. 71).

3.1 Els Delegats del Govern a les comunitats autònomes

El Delegat del Govern és l'òrgan que representa el Govern de la Nació a la comunitat autònoma i n'hi dirigeix l'Administració de l'Estat. La figura és constitucional, art. 154 CE (Constitució Espanyola):

«Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad.»

Segons el Llei 40/2015, art. 72:

• Són nomenats i separats per reial decret del Consell de Ministres, a proposta del President del Govern, atenent criteris de competència professional i experiència. Tenen rang de Subsecretari —no de Secretari general, que és inferior, i la llei diu rang, no «nivell»—.
• Depenen de la Presidència del Govern; correspon al ministeri competent en matèria d'administracions públiques dictar-los les instruccions per a la correcta coordinació de l'AGE al territori, i al d'Interior les que toquin les seves competències.
• Resideixen a la localitat on tingui la seu el Consell de Govern de la comunitat autònoma, llevat que el Consell de Ministres acordi una altra cosa i sens perjudici del que estableixin els Estatuts d'Autonomia sobre la capitalitat.
• Substitució en cas d'absència, vacant o malaltia: el Subdelegat del Govern que el Delegat designi i, si no en designa cap, el de la província on tingui la seu la Delegació. L'ordre és aquest, i el tribunal l'inverteix.

Competències (Llei 40/2015, art. 73), agrupades en cinc lletres:

a) direcció i coordinació de l'AGE i dels seus organismes públics al territori (hi entra nomenar els Subdelegats); b) informació de l'acció del Govern i informació a la ciutadania; c) coordinació i col·laboració amb la comunitat autònoma i les entitats locals; d) control de legalitat: resoldre els recursos en via administrativa contra els actes dels òrgans de la pròpia Delegació, suspendre'n l'execució quan escaigui i vetllar pel compliment de les competències atribuïdes constitucionalment a l'Estat i per la correcta aplicació de la seva normativa, promovent o interposant, segons correspongui, conflictes de jurisdicció, conflictes d'atribucions, recursos i altres accions legalment procedents; e) polítiques públiques: proposta i seguiment de la seva execució al territori.

A més, li correspon la protecció del lliure exercici dels drets i llibertats i la garantia de la seguretat ciutadana, per a la qual dirigeix les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat a la comunitat autònoma.

3.2 Els Subdelegats del Govern a les províncies

• A cada província de les comunitats autònomes pluriprovincials, i sota la dependència immediata del Delegat del Govern, hi ha un Subdelegat amb nivell de Subdirector general (Llei 40/2015, art. 74).
• El nomena el Delegat del Govern per lliure designació, entre funcionaris de carrera de l'Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals pertanyents a cossos del subgrup A1.
• Les seves competències (Llei 40/2015, art. 75) són les de l'Estat a la província: dirigir els serveis integrats, comunicar-se amb les administracions locals i protegir el lliure exercici dels drets i llibertats garantint la seguretat ciutadana, dirigint a aquest efecte les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat a la província.

3.3 Els Directors Insulars

A les illes que es determini hi ha Directors Insulars de l'AGE (Llei 40/2015, art. 70), nomenats pel Delegat del Govern per lliure designació entre funcionaris de carrera de l'Estat, de les comunitats autònomes o de les entitats locals del subgrup A1. Depenen jeràrquicament del Delegat del Govern a la comunitat autònoma o del Subdelegat a la província, si n'hi ha, i exerceixen en el seu àmbit les competències atribuïdes als Subdelegats.

3.4 Estructura de les Delegacions

L'estructura de les Delegacions i Subdelegacions es fixa per reial decret del Consell de Ministres (Llei 40/2015, art. 76). Totes tenen en tot cas una Secretaria General, dependent del Delegat o del Subdelegat, com a òrgan de gestió dels serveis comuns, i de la qual depenen els serveis territorials integrats; la integració o desintegració d'un servei territorial es fa per reial decret.

L'òrgan col·legiat de suport és la Comissió territorial d'assistència al Delegat del Govern (Llei 40/2015, art. 79): a les comunitats pluriprovincials la presideix el Delegat i la integren els Subdelegats de les províncies; a les uniprovincials la integren el Secretari General i els titulars dels òrgans i serveis territorials, integrats i no integrats, que el Delegat consideri oportú.

4. L'Administració General de l'Estat a l'exterior

Llei 40/2015, art. 80: la integren els òrgans del Servei Exterior de l'Estat (missions diplomàtiques permanents o especials, representacions o missions permanents, delegacions, oficines consulars i institucions i organismes de l'AGE a l'exterior), que es regeixen per la Llei 2/2014, de l'Acció i del Servei Exterior de l'Estat, pels tractats internacionals i per les normes de dret internacional. Els seus òrgans directius són els Ambaixadors i els Representants permanents davant organitzacions internacionals (art. 55.5).

5. Els organismes públics

L'AGE actua també a través d'entitats vinculades o dependents, amb personalitat jurídica pròpia, que integren el sector públic institucional estatal (Llei 40/2015, art. 84). Aquest sector és més ampli que els organismes públics: hi ha també autoritats administratives independents, societats mercantils estatals, consorcis, fundacions del sector públic, fons sense personalitat jurídica i universitats públiques no transferides (desglossament al tema 6). Dins d'aquest sector, l'art. 84.1.a classifica els organismes públics vinculats o dependents de l'AGE en tres tipus:

• OA (organismes autònoms) (art. 98): desenvolupen activitats pròpies de l'Administració Pública (foment, prestació, gestió de serveis públics o producció de béns d'interès públic) i es financen amb consignacions dels pressupostos generals de l'Estat. Es regeixen pel dret administratiu.
• EPE (entitats públiques empresarials) (art. 103): a més de l'exercici de potestats administratives, desenvolupen activitats prestacionals susceptibles de contraprestació i es financen majoritàriament amb ingressos de mercat. Es regeixen pel dret privat, llevat de la formació de la voluntat dels seus òrgans i de l'exercici de potestats administratives.
• Agències estatals (art. 108 bis): creades pel Govern per complir programes de polítiques públiques, amb potestats administratives i dotades d'autonomia funcional. Actuen sota un pla d'acció anual i un contracte plurianual de gestió.

Creació (Llei 40/2015, art. 91): la d'un organisme autònom o una entitat pública empresarial estatal exigeix llei —amb pla d'actuació i inscripció a l'Inventari d'Entitats del Sector Públic—; el reial decret només n'aprova després els estatuts. Les agències estatals les crea el Govern. És una reserva legal per no multiplicar l'administració institucional per via reglamentària.

El tercer tipus és relativament recent. El 84.1.a original de la Llei 40/2015 (2015) només tenia dos subtipus, OA i EPE; les agències estatals hi van entrar com a tercer apartat —i es va crear el règim que les desenvolupa, arts. 108 bis a 108 sexies— amb la Llei 11/2020, de pressupostos generals de l'Estat per al 2021, amb efectes des de l'1 de gener de 2021. Una pregunta d'un examen anterior a aquesta data pot donar per bona només la parella OA+EPE, que no és un error del tribunal: és la redacció vigent quan es va formular.

El que distingeix els tres és el finançament i el règim jurídic, no la personalitat jurídica (que tenen els tres): l'organisme autònom es paga amb pressupost i es regeix per dret públic; l'entitat pública empresarial es paga amb ingressos propis i es regeix per dret privat; l'agència estatal es defineix per estar lligada a un programa de política pública amb avaluació de resultats.

Tots tres depenen de l'AGE (o d'un organisme autònom, en el cas de les EPE), que n'exerceix la direcció estratègica, l'avaluació de resultats i el control d'eficàcia (art. 85).

Claus d'examen

• El Delegat del Govern té la competència de control de legalitat: vetllar pel compliment de les competències atribuïdes constitucionalment a l'Estat i promoure o interposar conflictes de jurisdicció, conflictes d'atribucions, recursos i altres accions legalment procedents (Llei 40/2015, art. 73, lletra d). Dins d'aquesta mateixa lletra hi ha també resoldre recursos, però només contra actes dels òrgans de la pròpia Delegació: el distractor recurrent és fer-lo resoldre recursos contra actes de les administracions local o autonòmica, que resol cadascuna els seus (Comu-A1 2018, p. 34).
• No confondre òrgan superior amb òrgan directiu: només Ministres i Secretaris d'Estat són superiors; tota la resta —inclosos els Delegats del Govern— són directius, encara que tinguin rang de Subsecretari (Comu-A1 2018, p. 33).
• Rang i nivell no són el mateix, i les opcions hi juguen: el Delegat del Govern té rang de Subsecretari; el Subdelegat, nivell de Subdirector general (Comu-A1 2018, p. 80).
• Els absoluts són falsos. Hi ha una Delegació a cada comunitat autònoma, però la seu és a la localitat del Consell de Govern llevat que el Consell de Ministres acordi una altra cosa, i a les uniprovincials sí que es poden crear Subdelegacions per reial decret (Comu-A1 2018, p. 31).
• Qui crea què: subdireccions generals i tot el que està per sobre, reial decret del Consell de Ministres; per sota de subdirecció general, ordre ministerial amb autorització prèvia; ministeris i secretaries d'Estat, reial decret del President del Govern; organismes autònoms i entitats públiques empresarials, llei (Comu-A1 2018, p. 79; Comu-A2 2021, p. 79).
• L'art. 84.1.a classifica avui els organismes públics en tres tipus (OA, EPE, agències estatals), però abans de l'1 de gener de 2021 només en tenia dos: si una pregunta d'examen anterior a aquesta data dona per bona només OA+EPE —cas del Comu-A2 2018, p. 35—, no s'ha de descartar per incompleta.

Per recordar

• Òrgans superiors: només Ministres i Secretaris d'Estat. Tota la resta són òrgans directius. Tots són alt càrrec llevat dels Subdirectors generals.
• Els superiors estableixen els plans d'actuació; els directius els desenvolupen i executen.
• L'AGE té tres peces: organització central, organització territorial i AGE a l'exterior.
• Subsecretaris, Secretaris generals tècnics, Directors generals i Subdirectors generals: entre funcionaris de carrera del subgrup A1.
• El Secretari general té categoria de Subsecretari; el Secretari general tècnic, de Director general; el Delegat del Govern, rang de Subsecretari; el Subdelegat, nivell de Subdirector general.
• Delegat del Govern: RD (reial decret) del Consell de Ministres a proposta del President. Subdelegat i Director insular: lliure designació pel Delegat, entre funcionaris A1.
• Suplència del Delegat: primer el Subdelegat que ell designi; en defecte seu, el de la província de la seu.
• A les CCAA (comunitats autònomes) uniprovincials no hi ha Subdelegat per defecte —les funcions les assumeix el Delegat—, però es pot crear una Subdelegació per reial decret.
• Les unitats administratives no són òrgans, llevat que tinguin efectes jurídics davant tercers.
• Organisme autònom = pressupost + dret públic. Entitat pública empresarial = ingressos de mercat + dret privat. Agència estatal = lligada a un programa de política pública.
• Els anys aquí no cauen, tret d'un: 1 de gener de 2021, quan les agències estatals tornen a l'art. 84.1.a.

Tema 8

Les Comunitats Autònomes

Enunciat oficial. Les Comunitats Autònomes: organització i competències. Vies d'accés a l'autonomia. Relacions entre l'Estat i les comunitats autònomes: coordinació i control.

Regulació: títol VIII de la Constitució (arts. 137–158), sobre les CCAA (Comunitats Autònomes).

1. L'organització territorial de l'Estat

Art. 137 CE (Constitució Espanyola) — literal:

«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.»

Art. 2 CE reconeix i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i regions que integren la Nació espanyola, dins de la seva unitat indissoluble. Aquest dret s'articula mitjançant el principi dispositiu: la Constitució no imposa un mapa autonòmic tancat ni obliga cap territori a constituir-se en comunitat autònoma, sinó que n'obre la possibilitat i deixa als propis territoris — mitjançant l'exercici de la iniciativa dels arts. 143 i 151 — la decisió de si accedeixen a l'autogovern i amb quin sostre competencial. És el tret que distingeix l'Estat autonòmic d'un Estat federal, on la divisió territorial ve fixada per la norma.

Principis del títol VIII:

• Autonomia (art. 137) — capacitat d'autogovern, no sobirania.
• Solidaritat (art. 138): l'Estat garanteix la realització efectiva del principi de solidaritat vetllant per l'establiment d'un equilibri econòmic adequat i just entre les diverses parts del territori. Les diferències entre els estatuts no poden implicar en cap cas privilegis econòmics o socials.
• Igualtat (art. 139.1): tots els espanyols tenen els mateixos drets i obligacions en qualsevol part del territori.
• Unitat de mercat (art. 139.2): cap autoritat no pot adoptar mesures que directament o indirectament obstaculitzin la llibertat de circulació i establiment de les persones i la lliure circulació de béns.

2. Vies d'accés a l'autonomia

2.1 Via ordinària o lenta (art. 143)

• Iniciativa: les Diputacions interessades o l'òrgan interinsular corresponent i les dues terceres parts dels municipis la població dels quals representi almenys la majoria del cens electoral de cada província o illa.
• Termini: sis mesos des del primer acord adoptat.
• Si la iniciativa no prospera, no es pot reiterar fins passats cinc anys.
• Competències inicials: només les de l'art. 148.1, i passats cinc anys poden ampliar successivament les seves competències, dins del marc de l'art. 149, mitjançant reforma dels estatuts.
• El projecte d'estatut l'elabora una assemblea composta pels membres de la Diputació o òrgan interinsular i pels Diputats i Senadors elegits en aquestes circumscripcions (art. 146), i es tramet a les Corts Generals per a la seva aprovació com a llei.

2.2 Via especial o ràpida (art. 151)

• No cal esperar els cinc anys i s'accedeix directament al sostre competencial de l'art. 149.
• Requereix, a més de la iniciativa de l'art. 143, l'acord de les tres quartes parts dels municipis de cada província afectada que representin almenys la majoria del cens electoral de cadascuna, i ratificació per referèndum pel vot afirmatiu de la majoria absoluta dels electors de cada província.
• El projecte d'estatut l'elabora una assemblea composta únicament pels Diputats i Senadors elegits a les circumscripcions compreses en l'àmbit territorial, constituïda per acord de la majoria absoluta dels seus membres (art. 151.2.1r) — no hi participen membres de la Diputació, a diferència de l'assemblea de la via de l'art. 146. El text s'acorda amb la Comissió Constitucional del Congrés, se sotmet a referèndum del cos electoral de les províncies afectades i, si s'aprova, es ratifica per les Corts en un ple de cada cambra.
• Andalusia hi va accedir per aquesta via. Catalunya, el País Basc i Galícia (disposició transitòria segona) van accedir-hi de manera directa per haver plebiscitat afirmativament estatuts d'autonomia en el passat.

2.3 Vies excepcionals (art. 144)

Les Corts Generals, per llei orgànica, poden per motius d'interès nacional: a) autoritzar la constitució d'una comunitat autònoma quan l'àmbit territorial no superi el d'una província i no reuneixi les condicions de l'art. 143.1 (cas de Madrid); b) autoritzar o acordar un estatut d'autonomia per a territoris que no estiguin integrats en l'organització provincial (Ceuta i Melilla, que tenen estatut d'autonomia però són ciutats autònomes, no comunitats — la disposició transitòria cinquena els obre aquesta via si ho decideixen els seus ajuntaments per majoria absoluta i ho autoritzen les Corts per llei orgànica, en els termes de l'art. 144); c) substituir la iniciativa de les corporacions locals de l'art. 143.2.

Navarra té una via pròpia: la disposició addicional primera de la CE empara i respecta els drets històrics dels territoris forals; s'hi va accedir per l'amejoramiento del Fuero (LO, Llei Orgànica, 13/1982).

3. Els Estatuts d'Autonomia

Art. 147:

«1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.»

Contingut mínim (art. 147.2): a) la denominació de la comunitat; b) la delimitació del seu territori; c) la denominació, organització i seu de les institucions autònomes pròpies; d) les competències assumides dins del marc de la Constitució i les bases per al traspàs dels serveis.

• S'aproven per llei orgànica.
• La reforma s'ha d'ajustar al procediment que hi estigui establert i requereix en tot cas l'aprovació per les Corts Generals mitjançant llei orgànica (art. 147.3).

4. Distribució de competències

4.1 Competències de les comunitats autònomes (art. 148.1)

22 matèries. Les que més cauen: organització de les institucions d'autogovern; alteracions dels termes municipals i, en general, les funcions que corresponguin a l'Administració de l'Estat sobre les corporacions locals la transferència de les quals autoritzi la legislació sobre règim local; ordenació del territori, urbanisme i habitatge; obres públiques d'interès de la comunitat; ferrocarrils i carreteres del seu àmbit; ports i aeroports esportius i, en general, els que no desenvolupin activitats comercials; agricultura i ramaderia d'acord amb l'ordenació general de l'economia; muntanyes i aprofitaments forestals; gestió en matèria de protecció del medi ambient; projectes, construcció i explotació dels aprofitaments hidràulics d'interès de la comunitat; fires interiors; foment del desenvolupament econòmic de la comunitat; artesania; museus, biblioteques i conservatoris d'interès de la comunitat; patrimoni monumental d'interès de la comunitat; foment de la cultura, la investigació i, si escau, l'ensenyament de la llengua de la comunitat; promoció i ordenació del turisme en el seu àmbit; promoció de l'esport i de l'adequada utilització de l'oci; assistència social; sanitat i higiene; vigilància i protecció dels seus edificis i instal·lacions i la coordinació i altres facultats sobre les policies locals.

4.2 Competències exclusives de l'Estat (art. 149.1)

32 apartats. Els indispensables:

1a Regulació de les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols en l'exercici dels drets i en el compliment dels deures constitucionals · 2a nacionalitat, immigració, emigració, estrangeria i dret d'asil · 3a relacions internacionals · 4a Defensa i Forces Armades · 5a Administració de Justícia · 6a legislació mercantil, penal i penitenciària; processal, sens perjudici de les necessàries especialitats derivades de les particularitats del dret substantiu de les CCAA · 7a legislació laboral, sens perjudici de la seva execució pels òrgans de les CCAA · 8a legislació civil, sens perjudici de la conservació, modificació i desenvolupament pels CCAA dels drets civils, forals o especials, allà on n'hi hagi · 9a legislació sobre propietat intel·lectual i industrial · 10a règim duaner i aranzelari; comerç exterior · 11a sistema monetari; bases de l'ordenació del crèdit, banca i assegurances · 13a bases i coordinació de la planificació general de l'activitat econòmica · 14a Hisenda general i Deute de l'Estat · 16a sanitat exterior; bases i coordinació general de la sanitat · 17a legislació bàsica i règim econòmic de la Seguretat Social · 18a bases del règim jurídic de les administracions públiques i del règim estatutari dels seus funcionaris; procediment administratiu comú; legislació sobre expropiació forçosa; legislació bàsica sobre contractes i concessions administratives; sistema de responsabilitat de totes les administracions públiques · 21a ferrocarrils i transports terrestres que transcorrin pel territori de més d'una comunitat; telecomunicacions; cables submarins; règim general de comunicacions; trànsit i circulació de vehicles de motor; correus i telecomunicacions; espai radioelèctric · 27a normes bàsiques del règim de premsa, ràdio i televisió · 29a seguretat pública, sens perjudici de la possibilitat de creació de policies per les CCAA · 30a regulació de les condicions d'obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i professionals i normes bàsiques per al desenvolupament de l'art. 27 CE · 32a autorització per a la convocatòria de consultes populars per via de referèndum.

Regles de tancament (art. 149.3):

• Les matèries no atribuïdes expressament a l'Estat per la Constitució poden correspondre a les comunitats autònomes en virtut dels seus estatuts.
• La competència sobre les matèries que no s'hagin assumit pels estatuts correspon a l'Estat, les normes del qual prevalen, en cas de conflicte, sobre les de les comunitats autònomes en tot allò que no estigui atribuït a la competència exclusiva d'aquestes.
• El dret estatal és, en tot cas, supletori del dret de les comunitats autònomes.

Tres regles: atribució residual a les CCAA per estatut, clàusula de prevalença del dret estatal, supletorietat del dret estatal.

5. Organització institucional

Art. 152.1 (obligatori per a les comunitats de l'art. 151, i de fet adoptat per totes):

• Una Assemblea Legislativa, elegida per sufragi universal, d'acord amb un sistema de representació proporcional que asseguri la representació de les diverses zones del territori.
• Un Consell de Govern amb funcions executives i administratives.
• Un President, elegit per l'Assemblea d'entre els seus membres i nomenat pel Rei, que dirigeix el Consell de Govern, és el suprem representant de la comunitat i l'ordinari de l'Estat en aquella. President i membres del Consell de Govern són políticament responsables davant l'Assemblea.
• Un Tribunal Superior de Justícia que culmina l'organització judicial en l'àmbit territorial de la comunitat, sens perjudici de la jurisdicció del Tribunal Suprem.

Prohibició de federació (art. 145.1): «En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.» Els convenis entre CCAA per a la gestió i prestació de serveis propis requereixen la comunicació a les Corts Generals en els termes de l'estatut; en els altres casos, autorització de les Corts (art. 145.2).

6. Relacions Estat–comunitats autònomes: coordinació i control

6.1 Control (art. 153)

El control de l'activitat dels òrgans de les comunitats autònomes s'exerceix:

a) pel Tribunal Constitucional, el relatiu a la constitucionalitat de les seves disposicions normatives amb força de llei; b) pel Govern, prèvi dictamen del Consell d'Estat, el de l'exercici de funcions delegades a què es refereix l'art. 150.2; c) per la jurisdicció contenciosa administrativa, el de l'administració autònoma i les seves normes reglamentàries; d) pel Tribunal de Comptes, l'econòmic i pressupostari.

6.2 La coerció estatal (art. 155)

Literal:

«1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.»

Per executar-les, el Govern pot donar instruccions a totes les autoritats de les comunitats autònomes.

6.3 Instruments de cooperació

• Conferència de Presidents, Conferències Sectorials i Comissions Bilaterals de Cooperació (Llei 40/2015, art. 146 i següents).
• Convenis i plans conjunts (Llei 40/2015, art. 151).
• Delegat del Govern com a element de coordinació al territori (art. 154 CE).

6.4 Autonomia financera (arts. 156–158)

• Art. 156.1: les comunitats autònomes gaudeixen d'autonomia financera per al desenvolupament i execució de les seves competències d'acord amb els principis de coordinació amb la Hisenda estatal i de solidaritat entre tots els espanyols.
• Art. 157.1: recursos — impostos cedits totalment o parcialment per l'Estat, recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions en els ingressos de l'Estat; impostos, taxes i contribucions especials propis; transferències d'un fons de compensació interterritorial; rendiments del seu patrimoni i ingressos de dret privat; i el producte de les operacions de crèdit.
• Art. 157.2: les comunitats no poden en cap cas adoptar mesures tributàries sobre béns situats fora del seu territori o que suposin obstacle per a la lliure circulació de mercaderies o serveis.
• Art. 158: assignacions als pressupostos generals de l'Estat per garantir un nivell mínim en la prestació dels serveis públics fonamentals, i Fons de Compensació per a despeses d'inversió, els recursos del qual distribueixen les Corts Generals.
• La llei orgànica de desenvolupament és la LOFCA (Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes, LO 8/1980), que regeix el règim comú.
• En són fora, per la disposició addicional primera de la CE —que empara els drets històrics dels territoris forals—, el País Basc i Navarra: es financen pel concert i el conveni econòmics respectivament, amb règim propi de recaptació de tributs i una aportació («cupo»/«aportación») a l'Estat pels serveis que aquest presta i no han assumit.

Claus d'examen

• L'art. 137 mai esmenta comarques ni vegueries. L'Estat s'organitza en municipis, províncies i comunitats autònomes; les comarques i vegueries són organització territorial de Catalunya, no de l'Estat. És el distractor recurrent: ha caigut idèntic dues vegades (Comu-A1 2024, p010; Comu-A2 2021, p025).
• Art. 148.1.6a: el «no» és tota la pregunta. Ports i aeroports esportius i, en general, els que no desenvolupin activitats comercials són competència autonòmica; amb activitat comercial passen a l'Estat (149.1.20a). Un distractor treu el «no» i inverteix la resposta (Comu-A1 2018, p036).
• Catalunya no va accedir per la via de l'art. 151, encara que arribés al mateix sostre competencial: hi va accedir per la disposició transitòria segona, reservada als territoris que havien plebiscitat afirmativament un estatut abans de la Constitució (Comu-A1 2018, p039).

Per recordar

• Art. 137: municipis, províncies i comunitats autònomes; totes tenen autonomia per a la gestió dels seus interessos.
• Via 143 (lenta): iniciativa de Diputacions + 2/3 dels municipis amb majoria del cens; competències del 148 i ampliació passats 5 anys.
• Via 151 (ràpida): 3/4 dels municipis + referèndum; accés directe al sostre del 149.
• Art. 149.3: atribució residual per estatut, prevalença i supletorietat del dret estatal.
• Art. 152: Assemblea Legislativa (proporcional), Consell de Govern, President (nomenat pel Rei, suprem representant de la CA (Comunitat Autònoma) i ordinari de l'Estat) i TSJ (Tribunal Superior de Justícia).
• Prohibida la federació de comunitats autònomes.
• Art. 155: requeriment al President no atès + majoria absoluta del Senat.
• Control: TC (Tribunal Constitucional: lleis), Govern amb dictamen del Consell d'Estat (funcions delegades del 150.2), contenciosa (reglaments i administració), Tribunal de Comptes (econòmic).

Tema 9

El Municipi i el règim especial de Barcelona

Enunciat oficial. El Municipi: concepte i elements. L'autonomia local després de la Constitució de 1978. La regulació de les competències a la Llei de Bases de Règim Local. L'organització municipal: el règim especial del municipi de Barcelona. L'organització política i l'organització executiva. Els Districtes. Organismes autònoms i entitats públiques empresarials. Societats mercantils i fundacions públiques. Altres tipus d'entitats públiques per a la gestió dels serveis públics.

Regulació: arts. 137, 140 i 141 CE (Constitució Espanyola, 1978); LBRL; Decret legislatiu 2/2003, TRLMRLC (dret català); Llei 1/2006 (règim especial de Barcelona); Carta municipal (Carta municipal); ROM (Reglament Orgànic Municipal) i les Normes reguladores del funcionament dels Districtes.

1. El municipi: concepte i elements

Art. 140 CE:

«La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos.»

LBRL, art. 1: els municipis són entitats bàsiques de l'organització territorial de l'Estat i canals immediats de participació ciutadana, que institucionalitzen i gestionen amb autonomia els interessos propis de les col·lectivitats.

Tres elements (LBRL, art. 11): territori (el terme municipal), població (el conjunt de persones inscrites al padró municipal, que en tenen la condició de veïns) i organització.

• El terme municipal: territori on l'ajuntament exerceix les competències. Pertany a una sola província. A Catalunya, les alteracions de termes les regula el TRLMRLC, art. 12, que admet quatre vies: agregació total d'un municipi (o diversos) a un altre limítrof, fusió de municipis limítrofs, segregació de part d'un municipi per constituir-ne un d'independent, i segregació de part d'un municipi per agregar-la a un altre limítrof. Cap alteració no pot deixar un terme discontinu: el limitrofisme distingeix les vies vàlides. La creació de nous municipis (art. 15 TRLMRLC) exigeix bases de població diferenciades i que siguin financerament sostenibles i sense disminució de la qualitat dels serveis; la LRSAL exigeix que els nous municipis tinguin almenys 5.000 habitants.
• El padró municipal (LBRL, art. 16): registre dels veïns; les dades són prova de la residència i del domicili habitual. Tota persona que visqui a Espanya ha d'inscriure's al padró del municipi on resideixi habitualment.
• Drets i deures dels veïns (LBRL, art. 18): ser elector i elegible; participar en la gestió municipal; utilitzar els serveis públics; contribuir mitjançant les prestacions legalment previstes; ser informat i dirigir sol·licituds; demanar la consulta popular; exigir la prestació del servei públic quan sigui competència municipal pròpia obligatòria.

2. L'autonomia local

• La CE de 1978 la garanteix (arts. 137, 140 i 141) però no la defineix: el Tribunal Constitucional la configura com a garantia institucional, el dret de la comunitat local a participar, amb òrgans propis, en el govern i administració de tots els assumptes que l'afectin.
• La Carta Europea d'Autonomia Local (Estrasburg, 1985, ratificada el 1988) la defineix com el dret i la capacitat efectiva de les entitats locals d'ordenar i gestionar una part important dels assumptes públics, en el marc de la llei, sota la seva responsabilitat i en benefici dels habitants.
• L'autonomia local no és sobirania: és administrativa. Els ens locals no tenen potestat legislativa: sí reglamentària (ordenances i reglaments) i d'autoorganització (LBRL, art. 4).
• Altres potestats (LBRL, art. 4): tributària i financera, sancionadora, d'execució forçosa i de revisió d'ofici.

3. Les competències municipals a la LBRL

Després de la LRSAL (Llei de Racionalització i Sostenibilitat de l'Administració Local, Llei 27/2013), n'hi ha tres tipus:

Competències pròpies (LBRL, art. 25): només per llei, en règim d'autonomia i sota la pròpia responsabilitat, amb deguda coordinació amb les altres administracions. La llei valora la inexistència de duplicitats i la sostenibilitat financera, amb memòria econòmica.

Competències delegades (LBRL, art. 27): l'Estat i les comunitats autònomes poden delegar competències en els municipis. La delegació determina l'abast, contingut, condicions i durada, no inferior a cinc anys, el control de l'administració delegant i els mitjans personals, materials i econòmics. La delegació ha d'anar acompanyada en tot cas del finançament corresponent; si no es paga, l'ens local pot compensar amb altres obligacions financeres.

Competències distintes de les pròpies i de les delegades (LBRL, art. 7.4): només si no es posa en risc la sostenibilitat financera de la Hisenda municipal i no hi ha execució simultània del mateix servei amb una altra administració. Calen informes vinculants de l'administració tutelar financera i de la competent, sobre inexistència de duplicitats.

Serveis obligatoris (LBRL, art. 26), per trams de població:

Es pot sol·licitar la dispensa d'un servei mínim a la comunitat autònoma si és d'impossible o molt difícil compliment.

4. L'organització municipal comuna

LBRL, art. 20: en tots els ajuntaments hi ha l'Alcalde, els Tinents d'Alcalde i el Ple. La Junta de Govern Local existeix en els municipis de més de 5.000 habitants i en els de menys quan així ho disposi el seu reglament orgànic o ho acordi el Ple.

• Nombre de regidors (LOREG, Llei Orgànica del Règim Electoral General): escala per població; Barcelona, 41.
• Elecció de l'Alcalde (LOREG art. 196): candidats, els regidors que encapçalin les llistes; qui obté la majoria absoluta dels vots dels regidors és electe; si no, el cap de la llista més votada al municipi.
• Moció de censura: la subscriu la majoria absoluta dels regidors, amb un candidat. Qüestió de confiança: la planteja l'alcalde, vinculada a pressupostos, reglament orgànic, ordenances fiscals o pla urbanístic general; si no l'obté, cessa.

Règim d'organització dels municipis de gran població (títol X LBRL, arts. 121–138, incorporat per la Llei 57/2003): s'aplica, entre altres, als municipis de més de 250.000 habitants (Barcelona). Introdueix els Districtes, la Junta de Govern Local reforçada i la separació entre òrgans superiors i directius.

Acords que exigeixen majoria absoluta del nombre legal de membres (LBRL, art. 47.2), disset lletres:

La lletra l) és la que cau, i la decideix el llindar: no exigeix majoria absoluta l'operació de crèdit que no supera el 10 % dels recursos ordinaris —el 10 % exacte inclòs, perquè la llei diu «superi»—. Les operacions de crèdit de l'art. 158.5 de la Llei 39/1988 hi entren al marge del llindar («així com»). Els percentatges no són el mateix: 10 % a la l) i 20 % a la j) i la m); mai «assoleixi».

Regla general (art. 47.1): majoria simple —més vots afirmatius que negatius entre els presents—. La llista no la tanca: la lletra o) hi afegeix «les restants determinades per la llei».

A Barcelona la llista de dalt no s'aplica. L'art. 47.3 remet els municipis de gran població (art. 121) a l'art. 123.2; però la Llei 1/2006, art. 1.3 diu que «en matèria d'organització» només s'apliquen a Barcelona dues previsions del títol X LBRL —la delegació de convocatòria i presidència del Ple (art. 122.2) i el nomenament de membres no regidors a la Junta de Govern, amb el límit d'un terç dels seus membres exclòs l'alcalde, i el quòrum de constitució (art. 126.2)—, i l'art. 123 no hi és. Regeix la Carta Municipal, art. 11.3, amb la seva pròpia llista:

	Acords del Consell Municipal que exigeixen majoria absoluta (Carta, art. 11.3)
a)	Reglament Orgànic: aprovació i modificació definitives
b)	Organització territorial en districtes i reglament dels Consells de Districte
c)	Transferir funcions o activitats a altres administracions
d)	Alienar béns quan la quantia excedeixi el 20 % dels recursos ordinaris
e)	Cessió gratuïta de béns a altres administracions o institucions públiques
f)	Aprovació provisional dels plans generals i les seves revisions o modificacions
g)	Concessió de béns o serveis per més de cinc anys amb quantia superior al 20 % dels recursos ordinaris
h)	Operacions financeres o de crèdit que excedeixin el 10 % dels recursos ordinaris, i les de l'art. 158.5 de la Llei 39/1988
i)	Mancomunitats o altres organitzacions associatives: creació, modificació, dissolució, participació i estatuts
k)	Qualificació jurídica dels béns demanials
l)	Escut, bandera i altres símbols de la ciutat

Són onze: la lletra j) està suprimida. No és igual que la de l'art. 47.2: aquí no hi ha ni la creació de municipis, ni el nom i la capitalitat, ni la municipalització en monopoli, i les ordenances tampoc hi surten. La trampa és triar entre tres llistes que diuen «majoria absoluta del nombre legal de membres»; la que val aquí és la de la Carta. Del silenci d'aquesta llista no es dedueix què s'aprova per majoria simple: el TRLMRLC completa la LBRL per als municipis catalans.

4.1 El dret català: el TRLMRLC

El TRLMRLC (Decret legislatiu 2/2003) completa la LBRL per als municipis catalans:

• Govern i administració municipal (art. 47): sempre a l'ajuntament (alcalde i regidors), excepte en el règim de consell obert, on corresponen a l'assemblea de veïns.
• Òrgans del municipi (art. 48): alcalde, tinents d'alcalde i ple, sempre; la comissió de govern, obligatòria als municipis de més de 5.000 habitants —i, sigui quina sigui la població, als capital de comarca— i als de menys només si ho acorda el ple o ho preveu el reglament orgànic; la comissió especial de comptes, sempre.
• Òrgans complementaris (art. 49): per autonomia organitzativa, l'ajuntament en pot crear més, respectant l'organització bàsica legal i els principis d'eficàcia, economia organitzativa i participació ciutadana.

5. El règim especial del municipi de Barcelona

Barcelona té un règim especial (disposició addicional sisena de la LBRL) en dues normes complementàries:

• La Carta municipal (Llei del Parlament de Catalunya 22/1998, de 30 de desembre): competència de la Generalitat.
• La Llei 1/2006 (Llei estatal 1/2006, de 13 de març): competència estatal.

El règim especial preval sobre el règim general de la LBRL i sobre el de municipis de gran població, que s'aplica supletòriament. → tema de la Carta municipal per al contingut detallat.

5.1 Organització política

• Consell Municipal (el Ple): màxima representació política. 41 regidors. Funcions: control i fiscalització del govern, ordenances i reglaments, pressupostos, planejament general i les que la llei li reserva.
• Alcalde o Alcaldessa: presideix la corporació, dirigeix el govern i l'administració i representa l'Ajuntament. Pot delegar atribucions en la Comissió de Govern, regidors i càrrecs directius (ROM), com a l'art. 21.3 LBRL.
• Comissió de Govern: òrgan col·legiat de govern: l'alcalde i regidors no més d'un terç del nombre legal del Consell Municipal, que l'alcalde nomena i separa lliurement. Assisteix l'alcalde i exerceix les competències delegades.
• Comissions del Consell Municipal (sectorials): estudi, informe i consulta dels assumptes del Ple, i seguiment de la gestió; poden resoldre per delegació.
• Consell de Ciutat: màxim òrgan consultiu i de participació. Síndica de Greuges de Barcelona: defensa dels drets fonamentals i les llibertats públiques davant l'actuació municipal.

5.2 Organització executiva

Direcció política i gestió executiva són separades. La Gerència Municipal encapçala l'organització executiva; en depenen les gerències sectorials i les gerències de districte. Els llocs directius (gerents, directors) es proveeixen entre personal directiu professional, per competència i experiència, amb avaluació de la gestió.

Comitè Executiu: òrgan col·legiat de direcció superior de l'administració executiva, presidit pel primer tinent d'alcalde i el gerent municipal (vicepresident), i hi participen les gerències sectorials, adjuntes i territorials, per preparar les mesures, projectes i plans que passen per les comissions del Consell Municipal i fer-ne el seguiment financer i pressupostari.

5.3 Els Districtes

• Barcelona té 10 districtes (acord del Consell Plenari de 18 de gener de 1984): 1 Ciutat Vella, 2 Eixample, 3 Sants-Montjuïc, 4 Les Corts, 5 Sarrià-Sant Gervasi, 6 Gràcia, 7 Horta-Guinardó, 8 Nou Barris, 9 Sant Andreu, 10 Sant Martí.
• Són òrgans territorials per a la desconcentració de la gestió i la descentralització de la participació ciutadana i per a una política municipal de correcció dels desequilibris i representació dels interessos dels barris i zones (art. 128 LBRL i art. 1.1 de les NRFD, Normes Reguladores del Funcionament dels Districtes).
• L'actuació dels districtes, en canvi, s'ha d'ajustar a uns principis diferents dels anteriors: unitat de govern, eficàcia, coordinació i solidaritat (art. 1.3 NRFD). El primer diu què són, el segon com actuen.
• Òrgans del districte (art. 7 NRFD):
• Consell de Districte: òrgan de representació i participació col·lectiva, integrat (art. 8 NRFD) pel President/a, 15 consellers/es, el/la Regidor/a de Districte i els regidors/es adscrits; aquests dos últims, amb veu i sense vot. Atribucions (art. 10 NRFD): reglament intern i programa d'actuació del districte (que sotmet al Consell Municipal), estudis de necessitats i control i fiscalització dels òrgans districtals. No li correspon aprovar ordenances fiscals: és matèria del Consell Municipal.
• President/a del Consell de Districte: nomenat i separat per l'alcalde o alcaldessa d'entre els regidors/es, a proposta del mateix Consell de Districte reunit en sessió extraordinària (art. 12 NRFD). Convoca, presideix i fixa l'ordre del dia del Consell de Districte, i representa l'Ajuntament al districte (art. 13 NRFD).
• Regidor o Regidora de Districte: nomenat directament per l'alcalde, sense proposta (art. 24 NRFD). Dirigeix l'administració executiva del districte, en controla personal i despesa, i convoca i presideix la Comissió de Govern del districte (art. 25 NRFD); al Consell, amb veu però sense vot.
• Consellers/es de Districte: nomenats i separats per l'alcalde, a proposta dels grups municipals, en proporció als resultats electorals al districte (art. 16 NRFD).
• Comissió de Govern del districte: òrgan executiu que assisteix el Regidor/a, que la presideix; hi ha, a més, un mínim de cinc consellers/es que designa ell mateix (art. 28-29 NRFD).
• Gerent del Districte: màxim responsable de la gestió executiva. Consell Ciutadà del Districte, audiències públiques i consells de barri: participació.

6. Els ens instrumentals per a la gestió dels serveis públics

Formes de gestió (LBRL, art. 85): els serveis locals es gestionen de la forma més sostenible i eficient:

Gestió directa:

a) Gestió per la pròpia entitat local (sense òrgan especial). b) Organisme autònom local: entitat de dret públic amb personalitat jurídica pròpia, règim administratiu, per a activitats de foment, prestacionals o de gestió de serveis públics; es finança amb transferències del pressupost municipal. c) Entitat pública empresarial local (EPE, Entitat Pública Empresarial): entitat de dret públic amb personalitat pròpia sotmesa al dret privat excepte en la formació de la voluntat dels òrgans i en potestats administratives; finançada majoritàriament amb ingressos de mercat. Exemples: BIT (Barcelona Innovació i Tecnologia, abans IMI), Institut Municipal de Mercats. d) Societat mercantil local amb capital social íntegrament públic (societat anònima o de responsabilitat limitada); dret mercantil, laboral i civil. Exemples: BIMSA (Barcelona d'Infraestructures Municipals, Societat Anònima), B:SM (Serveis Municipals de Barcelona), BCASA (Barcelona Cicle de l'Aigua, Societat Anònima).

Les formes c) i d) només quan s'acrediti, amb memòria justificativa, que són més sostenibles i eficients que a) i b), amb l'informe de l'interventor local sobre la sostenibilitat financera.

Gestió indirecta: formes dels contractes del sector públic (LCSP): concessió de serveis i contracte de serveis. En cap cas es presten per gestió indirecta ni per societat mercantil de capital públic els serveis que impliquin exercici d'autoritat.

Altres figures:

• Consorcis (Llei 40/2015, art. 118 i següents): entitats de dret públic creades per diverses administracions o amb entitats privades sense ànim de lucre per a finalitats d'interès comú; adscrits a una administració segons els criteris legals.
• Fundacions del sector públic: sense ànim de lucre, amb patrimoni afectat a finalitats d'interès general; no poden exercir potestats públiques.
• Mancomunitats de municipis (LBRL, art. 44): associacions voluntàries de municipis per a l'execució en comú d'obres i serveis. Tenen personalitat i capacitat jurídiques i es regeixen pels estatuts.
• Àrea metropolitana (LBRL, art. 43): entitats locals de municipis de grans aglomeracions urbanes amb vinculacions econòmiques i socials que fan necessària la planificació conjunta i la coordinació de serveis i obres. L'Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) es va crear per la Llei 31/2010 del Parlament i agrupa 36 municipis.
• Entitats municipals descentralitzades (a Catalunya) o entitats d'àmbit territorial inferior al municipi (LBRL, art. 24bis), que no tenen personalitat jurídica pròpia si es creen a partir de la LRSAL: òrgans de gestió desconcentrada.

Claus d'examen

• President/a del Consell de Districte vs. Regidor/a de Districte: el primer el nomena l'alcalde a proposta del Consell i presideix el Consell; el segon el nomena l'alcalde directament i presideix la Comissió de Govern del districte (Comu-A1 2024, p. 17 — l'oficial hi va donar per bo el Ple Municipal, que no és cap dels dos; Comu-A1 2017, p. 34).
• «Què són» els districtes (desconcentració de la gestió, descentralització de la participació) no és «com actuen» (unitat de govern, eficàcia, coordinació i solidaritat): dues frases de l'art. 1 NRFD, preguntades per separat (Comu-A1 2021, p. 33; Comu-A2 2018, p. 43).
• Comissió de govern obligatòria a Catalunya: si el municipi supera els 5.000 habitants, sense acord del ple; per sota cal acord del ple o previsió al reglament orgànic (Comu-A2 2021, p. 81 — el parany és aplicar la condició del ple als grans).
• Alteració de termes municipals: només entre municipis limítrofs, sense terme discontinu (Comu-A1 2018, p. 41).
• Districtes 6 a 10, en ordre: Gràcia, Horta-Guinardó, Nou Barris, Sant Andreu, Sant Martí (Comu-A2 2018, p. 81).

Per recordar

• Elements del municipi: territori, població i organització. El padró és prova de la residència i el domicili habitual.
• Serveis mínims: quatre trams (tots / >5.000 / >20.000 / >50.000).
• Competències delegades: durada no inferior a 5 anys i finançament en tot cas.
• Elecció de l'alcalde: majoria absoluta dels regidors o, si no, el cap de la llista més votada.
• Barcelona: 41 regidors, 10 districtes, règim especial per la Carta municipal (Llei 22/1998) i la Llei 1/2006.
• Els districtes són desconcentració de la gestió i descentralització de la participació; actuen segons unitat de govern, eficàcia, coordinació i solidaritat.
• El President/a del Consell de Districte el nomena l'alcalde a proposta del Consell; el Regidor/a de Districte és un altre càrrec: l'alcalde el nomena directament i presideix la Comissió de Govern del districte.
• A Catalunya, la comissió de govern és obligatòria a partir de 5.000 habitants (TRLMRLC, art. 48) sense acord del ple; per sota, cal acord del ple o previsió al reglament orgànic.
• Organisme autònom = dret administratiu i pressupost municipal; EPE = dret privat i ingressos de mercat; c i d requereixen memòria justificativa.
• El BIT (antic IMI) és una entitat pública empresarial; BIMSA, B:SM, BCASA són societats mercantils de capital íntegrament municipal.
• En cap cas es presten per gestió indirecta els serveis que impliquin exercici d'autoritat.

Tema 10

L'Estatut d'autonomia de Catalunya de 2006

Enunciat oficial. L'Estatut de Catalunya de 2006: estructura, contingut essencial i principis fonamentals.

Norma: EAC — Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya.

1. Tramitació i vigència

L'Estatut és la norma institucional bàsica de Catalunya (art. 1 EAC) i, alhora, llei orgànica de l'Estat: forma part del bloc de constitucionalitat.

2. Estructura

Preàmbul + Títol preliminar + 7 títols + 223 articles, més 15 disposicions addicionals, 3 transitòries, 1 derogatòria i 4 finals.

3. Títol preliminar: principis fonamentals

• Art. 1. «Catalunya, com a nacionalitat, exerceix el seu autogovern constituïda en comunitat autònoma d'acord amb la Constitució i amb aquest Estatut, que és la seva norma institucional bàsica.»
• Art. 2. Els poders de la Generalitat emanen del poble de Catalunya i s'exerceixen d'acord amb el que estableixen aquest Estatut i la Constitució. La Generalitat és el sistema institucional en què s'organitza políticament l'autogovern de Catalunya i està integrada pel Parlament, la Presidència de la Generalitat, el Govern i les altres institucions que estableix el capítol V del títol II (Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell de l'Audiovisual de Catalunya). Els municipis, les vegueries, les comarques i els altres ens locals que les lleis determinin integren també el sistema institucional de la Generalitat, com a ens en què aquesta s'organitza territorialment.
• Art. 3. Les relacions de la Generalitat amb l'Estat es fonamenten en el principi de la lleialtat institucional mútua i es regeixen pel principi general segons el qual la Generalitat és Estat.
• Art. 4. Drets i principis rectors: els poders públics han de promoure el ple exercici de les llibertats i els drets, i els valors de la llibertat, la democràcia, la igualtat, el pluralisme, la pau, la justícia, la solidaritat, la cohesió social, l'equitat de gènere i el desenvolupament sostenible.
• Art. 5. Drets històrics: l'autogovern de Catalunya es fonamenta també en els drets històrics del poble català, les seves institucions seculars i la tradició jurídica catalana, que aquest Estatut incorpora i actualitza a l'empara de l'article 2, la disposició transitòria segona i altres preceptes de la Constitució.
• Art. 6 — la llengua (article molt preguntat, i parcialment afectat per la STC 31/2010):
• «La llengua pròpia de Catalunya és el català.»
• És la llengua d'ús normal i preferent de les administracions públiques i dels mitjans de comunicació públics de Catalunya i és també la llengua normalment emprada com a vehicular i d'aprenentatge en l'ensenyament (la STC va declarar inconstitucional l'expressió «i preferent»).
• El català és la llengua oficial de Catalunya, com també ho és el castellà, que és la llengua oficial de l'Estat espanyol. Totes les persones tenen el dret d'utilitzar les dues llengües oficials i els ciutadans de Catalunya tenen el dret i el deure de conèixer-les. (La STC va precisar que el deure de coneixement del català no és equiparable al deure constitucional de conèixer el castellà.)
• La llengua occitana, denominada aranès a l'Aran, és la llengua pròpia d'aquest territori i és oficial a Catalunya.
• Art. 7. Condició política de català: gaudeixen d'aquesta condició els ciutadans espanyols que tenen veïnatge administratiu a Catalunya.
• Art. 8. Símbols: la bandera de Catalunya és la tradicional de quatre barres roges en fons groc; la festa de Catalunya és el Dia Onze de Setembre; l'himne és Els Segadors.
• Art. 9. Territori: el de les comarques, vegueries, municipis i altres ens locals que determinen les lleis.
• Art. 10. Capitalitat: Barcelona és la capital de Catalunya i seu permanent del Parlament, la Presidència i el Govern, sens perjudici que aquestes institucions es puguin reunir en altres llocs. Barcelona té un règim jurídic especial establert per llei del Parlament (aquesta és la base estatutària de la Carta municipal).
• Art. 11. Aran: reconeixement de l'Occitània aranesa i de la seva singularitat; els ciutadans d'Aran tenen dret a rebre de la Generalitat el reconeixement i el respecte a la seva identitat. Hi ha un règim jurídic especial establert per llei (avui, la Llei 1/2015 del règim especial d'Aran).
• Art. 12 relacions amb altres territoris de llengua i cultura catalanes; art. 13 comunitats catalanes a l'exterior; art. 14 efectes de les normes catalanes al territori.

4. Títol I — Drets, deures i principis rectors

Aquest catàleg és de drets estatutaris, no de drets fonamentals en el sentit de la CE (Constitució espanyola): no forma part de la reserva de llei orgànica de l'art. 81 CE, no té recurs d'empara davant el Tribunal Constitucional —limitat als drets del capítol II, secció 1a de la CE (arts. 14–29)— i, com aclareix la STC 31/2010, no crea cap dret ni cap competència que la Generalitat no tingui ja pel títol IV: la seva garantia és interna —Consell de Garanties Estatutàries i tribunals ordinaris— i el seu contingut s'ha d'interpretar d'acord amb la distribució constitucional de competències, mai alterant-la.

• Capítol I (EAC, arts. 15–28): drets i deures de l'àmbit civil i social — vida i integritat, família, persones grans, drets en l'àmbit de la salut, serveis socials, consum, educació, treball —art. 25: dret a formar-se i promoure's professionalment i a accedir gratuïtament als serveis públics d'ocupació—, cultura, habitatge i medi ambient.
• Capítol II (EAC, arts. 29–31): drets en l'àmbit polític i de l'Administració — participació (art. 29), accés als serveis públics i bona administració (art. 30) i protecció de les dades personals (art. 31). La bona administració és d'aquest capítol, no del civil i social.
• Capítol III (EAC, arts. 32–36): drets i deures lingüístics — el dret a no ésser discriminat per raons lingüístiques (art. 32), disponibilitat lingüística, dret d'opció, i ús del català i del castellà en tots els àmbits. L'art. 32 és d'aquest capítol, no del polític: el que prohibeix és la discriminació per la llengua. I la seva rúbrica és «Drets i deures de coneixement i ús de les llengües», no només «drets». Ara bé, el cos de l'art. 32 enuncia dues coses i cap d'elles és un deure: el dret a no ser discriminat per raons lingüístiques i la plena validesa i eficàcia dels actes jurídics fets en qualsevol de les dues llengües oficials «pel que fa a la llengua» —l'incís acota: no valida res més de l'acte—. El deure està a l'art. 6.2 —«el dret i el deure de conèixer-les», referit als ciutadans de Catalunya, mentre que el dret a utilitzar les dues llengües és de totes les persones—, i aquest mateix art. 6.2 remet expressament a l'art. 32.
• Capítol IV (EAC, arts. 37–38): garanties dels drets estatutaris. Els drets vinculen tots els poders públics de Catalunya, i els actes que els vulnerin són objecte de recurs davant la jurisdicció. No es recorren davant el Consell de Garanties Estatutàries: la seva funció és dictaminar sobre projectes i proposicions de llei (art. 76.2), no resoldre recursos contra actes, i confondre les dues coses és fàcil perquè totes dues són «garanties». Els drets no comporten cap alteració del règim de distribució de competències.
• Capítol V (EAC, arts. 39–54): principis rectors — cohesió i benestar socials, protecció de les persones i de les famílies, perspectiva de gènere, joventut, convivència i seguretat, cultura, medi ambient i desenvolupament sostenible, mitjans de comunicació social —art. 52: la informació ha de ser veraç i els continguts han de respectar el pluralisme, això per a tots els mitjans; i als de titularitat pública s'hi afegeix la neutralitat, que és l'adjectiu que cau—, accés a les tecnologies de la informació i de la comunicació (art. 53), memòria històrica (art. 54).

Art. 53 EAC («Accés a les tecnologies de la informació i de la comunicació»): els poders públics han de facilitar el coneixement de la societat de la informació i han d'impulsar l'accés a la comunicació i a les tecnologies de la informació, en condicions d'igualtat, en tots els àmbits de la vida social, inclòs el laboral; han de fomentar que aquestes tecnologies es posin al servei de les persones i no afectin negativament llurs drets, i han de garantir la prestació de serveis per mitjà de les esmentades tecnologies, d'acord amb els principis d'universalitat, continuïtat i actualització. Aquest és l'ancoratge estatutari de l'administració electrònica a Catalunya.

5. Títol II — Les institucions

• Parlament (arts. 55–65): representa el poble de Catalunya; és inviolable; exerceix la potestat legislativa, aprova els pressupostos i controla i impulsa l'acció política i de govern. Mínim 100 i màxim 150 diputats (actualment 135), elegits per sufragi universal, lliure, igual, directe i secret, per un mandat de quatre anys. La Diputació Permanent vetlla pels seus poders quan no està reunit.
• President o Presidenta de la Generalitat (arts. 67–73): té la més alta representació de la Generalitat i també la representació ordinària de l'Estat a Catalunya. És elegit pel Parlament d'entre els seus membres i nomenat pel Rei. Dirigeix i coordina l'acció del Govern.
• Govern (arts. 68–75): òrgan superior col·legiat que dirigeix l'acció política i l'Administració de la Generalitat; exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària. Es compon del President o Presidenta, el Conseller Primer o la Consellera Primera (si escau), i els consellers. Respon políticament davant el Parlament de forma solidària, sens perjudici de la responsabilitat directa de cada conseller.
• Altres institucions (arts. 76–94):
• Consell de Garanties Estatutàries (art. 76): dictamina sobre l'adequació a l'Estatut i a la Constitució dels projectes i proposicions de llei i dels decrets-llei i decrets legislatius. Els seus dictàmens són vinculants respecte dels projectes de llei i proposicions de llei que desenvolupin o afectin drets reconeguts per l'Estatut (precepte matisat per la STC).
• Síndic de Greuges (art. 78): protegeix i defensa els drets i les llibertats reconeguts per la Constitució i per l'Estatut; supervisa l'activitat de l'Administració de la Generalitat, la dels ens locals i la dels organismes públics o privats vinculats. És elegit pel Parlament per majoria de tres cinquenes parts, per sis anys i sense reelecció (Llei 24/2009, art. 10, en la redacció de la Llei 4/2022; abans eren nou anys).
• Sindicatura de Comptes (art. 80): òrgan fiscalitzador extern dels comptes, de la gestió econòmica i del control d'eficiència de la Generalitat, dels ens locals i de la resta del sector públic de Catalunya. Depèn orgànicament del Parlament.
• Consell de l'Audiovisual de Catalunya (art. 82): autoritat reguladora independent en l'àmbit de la comunicació audiovisual pública i privada.
• El Govern local (arts. 83–93): l'organització territorial bàsica de Catalunya s'estructura en municipis i vegueries; l'àmbit supramunicipal és constituït, en tot cas, per les comarques, que ha de regular una llei del Parlament. Art. 86: el municipi és l'ens local bàsic de l'organització territorial de Catalunya i el mitjà essencial de participació de la comunitat local en els afers públics; el govern i l'administració municipals corresponen a l'ajuntament, format per l'alcalde i els regidors; els municipis disposen de plena capacitat d'autoorganització dins el marc de les disposicions generals establertes per llei.
• Art. 84: competències pròpies dels governs locals, que l'Estatut els garanteix «en tot cas» i que la llei concreta. Són catorze matèries, a) a n): territori, urbanisme i disciplina urbanística i conservació dels béns de domini públic local; habitatge públic; serveis bàsics a la comunitat; equipaments municipals; seguretat en activitats en espais públics i locals de concurrència pública; protecció civil i prevenció d'incendis; educació infantil i matriculació; circulació, mobilitat i transport de viatgers municipal; autoritzacions i promoció d'activitats econòmiques; medi ambient i desenvolupament sostenible; equipaments esportius i de lleure; infraestructures i serveis de telecomunicacions; serveis d'atenció a les persones i serveis socials d'assistència primària; i activitats i usos a platges, rius, llacs i muntanya. Els governs locals de Catalunya tenen en aquestes matèries competències pròpies, en els termes que determinin les lleis.
• Art. 87: els municipis gaudeixen d'autonomia i tenen personalitat jurídica pròpia i plena capacitat; poden associar-se i cooperar entre ells i amb altres ens públics; tenen potestat normativa com a expressió del principi democràtic.
• Art. 88: principi d'autonomia local; art. 89 organització institucional pròpia; art. 90 la vegueria com a àmbit territorial específic per a l'exercici del govern intermunicipal de cooperació local i divisió territorial adoptada per la Generalitat; art. 91 el Consell de Vegueria substitueix la Diputació; art. 92 la comarca; art. 93 altres ens supramunicipals.
• Art. 89 EAC i disposició transitòria: mentre no es despleguin, es mantenen les quatre diputacions provincials.

6. Títol III — El poder judicial a Catalunya

• Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (art. 95): òrgan jurisdiccional en què culmina l'organització judicial a Catalunya; competent, en l'ordre jurisdiccional civil, per resoldre els recursos de cassació fonamentats en el dret propi de Catalunya, i darrera instància de tots els processos iniciats a Catalunya, sens perjudici de la competència reservada al Tribunal Suprem. → tema 4.
• Fiscal Superior de Catalunya (art. 96), Consell de Justícia de Catalunya (art. 97, buidat per la STC 31/2010), competències de la Generalitat sobre l'Administració de justícia (arts. 101–109): oposicions i concursos, mitjans personals i materials, demarcació i planta, justícia de pau i de proximitat.

7. Títol IV — Les competències

Tres tipus (arts. 110–112):

• Exclusives (art. 110): corresponen a la Generalitat de manera íntegra la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva. El dret català és, en aquestes matèries, aplicable de manera preferent (la STC en va matisar la formulació).
• Compartides (art. 111): a la Generalitat li correspon la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva en el marc de les bases que fixi l'Estat com a principis o mínim comú normatiu en normes amb rang de llei (la STC va anul·lar aquesta última precisió).
• Executives (art. 112): a la Generalitat li correspon la potestat reglamentària —que comprèn l'aprovació de disposicions per a l'execució de la normativa de l'Estat—, la funció executiva i la potestat d'organització de la seva pròpia administració.

Matèries destacades: dret civil català (129), cultura (127), llengua pròpia (143), consultes populars (122), organització de l'Administració de la Generalitat (150), funció pública (136), règim local (160), medi ambient (144), sanitat (162), educació (131), seguretat pública i policia (164), caixes d'estalvis (120) i comerç (121).

L'art. 134 (esport i lleure), l'art. 155 (propietat intel·lectual) i l'art. 140 (infraestructures del transport i de les comunicacions) són recurrents. En matèria TIC (Tecnologies de la Informació i la Comunicació), l'art. 140.7 atribueix a la Generalitat la competència compartida sobre el règim de les comunicacions electròniques i la competència executiva en matèria de telecomunicacions, i l'art. 53 dona cobertura a les polítiques de societat de la informació.

8. Títols V, VI i VII

• Relacions institucionals (174–200): relacions amb l'Estat (Comissió Bilateral Generalitat–Estat, participació en institucions estatals, en la designació de membres de determinats organismes), amb la UE (Unió Europea; participació en la formació de les posicions de l'Estat, delegació a Brussel·les, aplicació del dret de la UE) i acció exterior.
• Finançament (201–221): principis d'autonomia financera, coordinació, solidaritat i transparència, i de suficiència de recursos. Agència Tributària de Catalunya (art. 204). Comissió Mixta d'Afers Econòmics i Fiscals Estat–Generalitat (art. 210). Finances dels governs locals (arts. 217–221): la Generalitat té competència en matèria de finançament local en el marc establert per la Constitució i la normativa de l'Estat, i li correspon la tutela financera dels governs locals respectant l'autonomia que els reconeix la Constitució.
• Reforma (222–223): dues vies. La general (art. 222) per als títols I i II i la d'altres títols (art. 223). En tots dos casos: aprovació pel Parlament per majoria de dos terços, aprovació per les Corts Generals mitjançant llei orgànica i referèndum dels electors de Catalunya.

Claus d'examen

• «Normal i preferent» ja no existeix. L'art. 6.1 EAC deia que el català era la llengua d'ús normal i preferent; la STC 31/2010 va anul·lar «i preferent». Avui l'Estatut només diu «d'ús normal» (Comu-A1 2021, p. 27).
• Pròpia no és el mateix que oficial. El català és la llengua pròpia de Catalunya; el castellà hi és oficial, com el català, però no és la llengua pròpia (Comu-A2 2021, p. 35).
• La Generalitat, per l'art. 2 EAC, és Parlament + Presidència + Govern + institucions del capítol V del títol II (Consell de Garanties Estatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell de l'Audiovisual de Catalunya). El Defensor del Poble i la Diputació de Barcelona no hi són mai: són, respectivament, institució estatal i administració local (Comu-A1 2021, p. 28; Comu-A1 2024, p. 20; Comu-A2 2021, p. 34; Comu-A2 2024, p. 42).
• L'organització territorial bàsica és municipis i vegueries, no comarques. Les comarques hi són com a àmbit supramunicipal «en tot cas» (art. 83.2), un nivell diferent del bàsic (Comu-A2 2018, p. 37 i p. 42; Comu-A2 2021, p. 32).
• La resposta correcta amb el motiu equivocat. El Parlament sí que té potestat legislativa, però pel fonament de l'Estatut (art. 55), no perquè Catalunya sigui una «nacionalitat històrica»: el distractor encerta la conclusió i falla la causa (Comu-A1 2021, p. 17).
• Tres tipus de competències, i només tres. Exclusives, compartides i executives (arts. 110–112). «Plenes», «sectorials» o «territorials» no són categories de l'Estatut (Comu-A1 2018, p. 47).

Per recordar

• Referèndum de l'Estatut: 18 de juny de 2006. STC 31/2010, de 28 de juny.
• 223 articles, 7 títols més el preliminar.
• La Generalitat és el sistema institucional d'autogovern, integrada per Parlament, Presidència, Govern i les institucions del capítol V del títol II; els ens locals també integren el sistema institucional.
• El català és la llengua pròpia; català i castellà són oficials; l'aranès és oficial a Catalunya.
• Barcelona és la capital i té un règim jurídic especial establert per llei del Parlament.
• Organització territorial bàsica: municipis i vegueries; l'àmbit supramunicipal és, en tot cas, la comarca. El municipi és l'ens local bàsic (art. 86).
• Art. 84: competències pròpies dels governs locals. Art. 87: autonomia, personalitat jurídica i potestat normativa.
• Competències: exclusives (110), compartides (111), executives (112).
• Síndic de Greuges: 3/5 del Parlament, 6 anys sense reelecció. Sindicatura de Comptes: fiscalització externa.
• Reforma: 2/3 del Parlament + llei orgànica + referèndum.

Tema 11

La Carta Municipal de Barcelona

Enunciat oficial. La Carta Municipal. Contingut i principals característiques de l'actual Carta Municipal.

Normes: Carta municipal (Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta municipal de Barcelona) i Llei 1/2006 (Llei 1/2006, de 13 de març, per la qual es regula el règim especial del municipi de Barcelona). Ancoratge: art. 89 EAC (Estatut d'Autonomia de Catalunya, Llei orgànica 6/2006), disposició addicional sisena de la LBRL i art. 78 TRLMRLC (Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, Decret legislatiu 2/2003).

1. Què és i per què n'hi ha dues

La Carta municipal és el règim jurídic especial del municipi de Barcelona: un ordenament propi que es configura com a norma bàsica de l'ordenament jurídic propi del govern local de la ciutat i que desplaça el règim local general en allò que regula. La va aprovar el Parlament de Catalunya el 30 de desembre de 1998 (Llei 22/1998).

El problema és competencial: una llei del Parlament no pot regular matèries reservades a l'Estat (hisenda, règim electoral, administració de justícia, bases del règim local). Per això el règim especial té dues peces:

Ni l'una substitueix l'altra ni l'Estatut regula la Carta: l'Estatut només hi dona cobertura (art. 89 EAC) i la Llei 1/2006 la completa. I cap de les dues habilita a crear impostos nous: la potestat originària per establir tributs és de l'Estat (art. 133.1 Constitució Espanyola).

1.1 El títol preliminar: territori, capitalitat i símbols

Els articles 1 a 7 són disposicions generals, i d'aquí surten preguntes que no toquen cap òrgan:

• Art. 1: Barcelona és la capital de Catalunya i gaudeix del règim especial de la Carta. L'alteració del terme municipal correspon al Parlament de Catalunya, mitjançant llei, a iniciativa de l'Ajuntament: la ciutat pot proposar-la, no decidir-la.
• Art. 3: protecció pública de la denominació «Barcelona» i règim dels símbols de la ciutat (escut i bandera).
• Art. 5: sistema de fonts — primer la Carta i la Llei 1/2006, després la legislació de règim local de Catalunya i, supletòriament, la LBRL i el règim de municipis de gran població (títol X LBRL).

2. Estructura i principis de la Llei 22/1998

Preàmbul + títol preliminar + 9 títols numerats + 143 articles, més disposicions addicionals, transitòries i final. Ha estat modificada quatre vegades: Llei 11/2006, Llei 7/2010, Llei 18/2014 (que hi va afegir el títol IX, la Sindicatura de Greuges) i Llei 3/2025 (que va actualitzar les formes d'organització per a la gestió dels serveis del títol V).

No hi ha cap títol propi d'«Hisenda i finançament» en la redacció vigent: la matèria es regeix avui per la Llei 1/2006 (títol IV), que és estatal.

Principis informadors:

• Autonomia municipal i suficiència financera. Autonomia no és sobirania: la sobirania nacional resideix en el poble espanyol (art. 1.2 Constitució Espanyola) i cap norma del règim especial ho altera.
• Descentralització, desconcentració i coordinació: els tres que la Carta enuncia junts com a manera d'actuar del govern municipal. Encaixen amb el model de districtes — es desconcentra la gestió, es descentralitza la participació, i el conjunt s'ha de coordinar.
• Participació ciutadana com a element estructural, no accessori.
• Separació entre govern i administració: la direcció política correspon als òrgans representatius; la gestió, a una organització executiva professionalitzada.
• Cooperació amb la Generalitat i l'Estat mitjançant òrgans mixtos, i solidaritat.
• Drets i deures dels ciutadans: la Carta no els limita a un sol àmbit; en reconeix de civils, socials, econòmics i culturals.

2.1 La potestat normativa municipal (títol III)

Les normes de l'Ajuntament adopten cinc formes (art. 26.2), i el parany habitual és retallar la llista a dues o tres o inventar «decrets dels tinents d'alcalde»: reglaments, ordenances, decrets de la Comissió de Govern, decrets de l'Alcaldia i bans.

• Reglament vs. ordenança, el parell que el tribunal explota: els dos els aprova el Consell Municipal, però el reglament és una disposició general dictada en exercici de la potestat d'autoorganització —ordena la casa cap endins— i l'ordenança té finalitat d'ordenació social, en exercici de la potestat normativa inherent a l'autonomia municipal: ordena l'activitat dels ciutadans.
• Ban: disposició de caràcter general que només dicta l'Alcaldia, en situacions excepcionals o de necessitat urgent i en ocasió de circumstàncies o esdeveniments de significació o rellevància especials.
• Iniciativa normativa restringida: la iniciativa per aprovar el Reglament Orgànic correspon exclusivament a l'alcaldia, la Comissió de Govern i els regidors. Les comissions del Plenari hi apareixen com a distractor sistemàtic: no en tenen.
• Iniciativa ciutadana normativa (art. 28): proposar a l'Ajuntament l'aprovació d'una disposició de caràcter general exigeix l'1 % dels empadronats majors de setze anys, o un nombre que representi més del 3 % d'aquesta població en almenys tres districtes. Tres dades alhora —percentatge, edat i districtes— i el tribunal les altera d'una en una.

3. L'organització municipal segons la Carta

Els òrgans de govern del municipi (art. 9) són cinc, i les preguntes que en llisten tres o quatre són sempre falses: el Consell Municipal, l'alcalde o alcaldessa, la Comissió de Govern, els presidents i regidors de districte (si escau) i els consells de districte. L'estructura bàsica del govern, però, la formen les tres primeres peces: Plenari, Comissió de Govern i Alcaldia.

3.1 El Consell Municipal

• És l'òrgan de màxima representació política dels ciutadans en el govern de la ciutat (art. 10.1). Equival al Ple.
• 41 regidors i regidores, presidits per l'Alcalde. La xifra no surt de la Carta sinó de l'escala per trams de població de la LOREG (Llei Orgànica del Règim Electoral General).
• Funcions (art. 11.1): impulsar, controlar i fiscalitzar els altres òrgans de govern; aprovar definitivament el Reglament Orgànic i les ordenances; aprovar el Programa d'Actuació Municipal, el pressupost i els comptes; aprovar de manera provisional el Pla general i les seves revisions; aprovar definitivament els plans parcials i especials; aprovar la plantilla de personal i la relació de llocs de treball; exercir activitats econòmiques i constituir-hi societats.
• Règim de majories: la regla general és la majoria simple; només determinats acords exigeixen majoria absoluta (art. 11.3) — entre ells, tornar a aparèixer l'aprovació provisional dels plans generals, la modificació definitiva del Reglament Orgànic, l'aprovació de l'escut i la bandera o l'alienació de béns per damunt del 20 % dels recursos ordinaris. Dir que tots els acords necessiten majoria absoluta és fals.
• La moció de censura a l'alcaldia i la qüestió de confiança que aquesta plantegi es voten al Consell Municipal: qui elegeix l'alcaldia és qui la pot fer caure.
• Les competències del Consell Municipal són indelegables tant en l'Alcalde com en la Comissió de Govern (art. 11.4); només se n'admet l'encàrrec d'execució.
• Actua en Plenari i en comissions (art. 12) — i en cap altra modalitat. Les Comissions del Consell Municipal són sectorials, tenen funcions d'estudi, informe i seguiment, i aproven inicialment el pressupost, el planejament i les ordenances que el Plenari ha d'aprovar definitivament; mai les decisòries de l'art. 11.
• Junta de Portaveus: òrgan estable de coordinació política, format pels portaveus dels grups municipals (no per representants de les àrees ni per designacions que canviïn a cada sessió).

3.2 L'Alcalde o Alcaldessa

Presideix la corporació i el Consell Municipal, dirigeix el govern i l'administració municipals, nomena i separa lliurement els membres de la Comissió de Govern i els tinents d'alcalde, dirigeix la política de seguretat i és el cap superior del personal. De les atribucions de l'art. 13.1, el tribunal ha preguntat representar l'Ajuntament, dictar bans i decrets i aprovar l'oferta pública d'ocupació — aquesta darrera, excepció al règim general, que l'atribueix a la Junta de Govern.

Règim de delegació. Les atribucions de l'alcaldia, llevat de les expressament exceptuades, es poden delegar en tres destinataris: la Comissió de Govern, els regidors i els òrgans i càrrecs directius de l'Administració executiva. Les llistes que en deixen fora els regidors són el distractor habitual. Dictar bans és indelegable: el ban respon a l'autoritat personal de l'alcaldia en situacions d'urgència i no pot passar a cap altre òrgan.

3.3 La Comissió de Govern

• Òrgan col·legiat de govern de la ciutat. Integrada per l'Alcalde, que la presideix, i un nombre de regidors no superior a un terç del nombre legal de membres del Consell Municipal, nomenats i separats lliurement per l'Alcalde.
• La Llei 1/2006 permet que en formin part persones que no ostentin la condició de regidor, fins a un màxim d'un terç dels seus membres, amb veu però sense vot en els assumptes en què no els correspongui.
• Assisteix l'Alcalde i exerceix les competències que li deleguen l'Alcalde o el Consell Municipal, a més de les pròpies que li atribueix la llei: la iniciativa del Programa d'Actuació Municipal (art. 16), l'elaboració dels projectes de pressupost i d'ordenances, el planejament derivat, la declaració de lesivitat dels actes de l'Ajuntament, els instruments de gestió urbanística, la gestió econòmica, i la contractació i el personal per damunt dels llindars de l'Alcaldia.
• No hi ha «Junta de Govern Local» a Barcelona: la figura és la Comissió de Govern.

3.4 L'organització executiva

La Carta consagra la professionalització de la gestió. La Gerència Municipal és l'òrgan superior de l'administració executiva; d'ella depenen les gerències sectorials i les de districte. Els gerents i directors són personal directiu, nomenats per competència professional i experiència i subjectes a avaluació de resultats. Organitzar l'administració executiva i nomenar tinents d'alcalde i regidors de districte no és del Plenari, sinó de l'Alcaldia.

3.5 Òrgans de defensa dels ciutadans i de control

La Sindicatura de Greuges i el Consell Tributari es contraposen sovint, i no fan el mateix:

• Síndic o Síndica de Greuges de Barcelona (títol IX, art. 143, afegit per la Llei 18/2014): defensa els drets fonamentals i les llibertats públiques dels ciutadans davant l'actuació de l'Ajuntament i dels serveis que en depenen. L'elegeix el Plenari del Consell Municipal a proposta de l'alcaldia, per una majoria de dues terceres parts; actua amb independència, objectivitat i imparcialitat, sense rebre instruccions de cap òrgan municipal, i presenta un informe anual. No és òrgan de recurs: supervisa i recomana.
• Consell Tributari: dictamina les reclamacions economicoadministratives en matèria de tributs i altres ingressos de dret públic municipals. És una peculiaritat de Barcelona i el regula la Llei 1/2006, no la Carta.
• Comissió de Suggeriments i Reclamacions: canal de queixes i propostes, diferent dels anteriors.
• Consell Econòmic i Social de Barcelona (títol VIII, art. 142): òrgan consultiu de caràcter general amb els agents socials i econòmics més representatius.

4. Els Districtes (títol II)

• Barcelona s'organitza en 10 districtes: Ciutat Vella, Eixample, Sants-Montjuïc, Les Corts, Sarrià-Sant Gervasi, Gràcia, Horta-Guinardó, Nou Barris, Sant Andreu i Sant Martí.
• Són òrgans territorials per a la desconcentració de la gestió i la descentralització de la participació ciutadana, i per a una política municipal orientada a la correcció dels desequilibris entre barris.
• La seva actuació s'ha d'ajustar als principis de desconcentració, descentralització i participació ciutadana i a la política general del Consell Municipal.
• Tenen competències pròpies i delegades, pressupost propi (una part del pressupost municipal es territorialitza) i estructura executiva pròpia.
• Òrgans: Consell de Districte (composició proporcional als resultats electorals al districte), Regidor o Regidora del Districte, President o Presidenta del Consell de Districte, Comissió de Govern del Districte, Gerent, Consell Ciutadà, audiència pública i consells de barri. El detall el fixen les Normes reguladores del funcionament dels Districtes → tema del municipi i el règim especial.
• Recursos: els actes dels òrgans del districte que siguin definitius es poden recórrer davant l'alcalde o alcaldessa. Que un acte sigui definitiu en via de districte no vol dir que exhaureixi la via administrativa municipal, ni que el resolgui el Consell Municipal, el Consell de Districte o la Sindicatura.

5. La participació ciutadana (títol IV)

La Carta és pionera a donar rang normatiu als instruments de participació, i el títol IV els impulsa: garanteix la participació dels ciutadans en la presa de decisions (art. 30.1); no la prohibeix, ni la substitueix per l'Estat, ni la delega en entitats privades.

• Consell de Ciutat: màxim òrgan consultiu i de participació de l'Ajuntament, amb representació de les entitats, els sectors i la ciutadania.
• Consells sectorials, consells ciutadans de districte i audiències públiques de districte i de ciutat (obligatòria la de l'estat de la ciutat).
• Consulta ciutadana o referèndum municipal, sobre assumptes de competència municipal i caràcter local, amb l'autorització prèvia del Govern de l'Estat (art. 71 LBRL i art. 149.1.32a Constitució Espanyola).
• Qui hi pot participar: en els referèndums i altres procediments consultius que promogui l'Ajuntament hi poden participar els estrangers empadronats. El criteri és el padró, no la nacionalitat ni cap tractat de reciprocitat: això distingeix la consulta del dret de sufragi en eleccions.
• Dret d'accés a la informació i a la petició; òrgans de mediació. La iniciativa ciutadana normativa viu al títol III (apartat 2.1).
• El desplegament actual és el Reglament de participació ciutadana de l'Ajuntament (2017, modificat posteriorment) i la plataforma decidim.barcelona.
• Comissió d'Empara: l'òrgan que el reglament crea per garantir els drets de participació quan algú els considera vulnerats. És consultiu, integrat en el Consell de Ciutat i format per persones expertes externes a l'Ajuntament —l'exterioritat és el que el fa creïble—. Qualsevol persona o organització li pot adreçar una consulta o un escrit de queixa, i el que emet són recomanacions: és una garantia dins del sistema de participació, no un recurs administratiu.

6. Competències i finançament

6.1 Competències (títol VI)

La Carta reconeix competències reforçades per sectors: urbanisme i habitatge, via pública i mobilitat, medi ambient, seguretat ciutadana, serveis socials, educació, sanitat i salut pública, cultura, esports, consum, turisme i telecomunicacions.

Els consorcis legals. El mecanisme característic és el consorci paritari Generalitat–Ajuntament per gestionar serveis de titularitat autonòmica a la ciutat: ens associatius creats per llei del Parlament de Catalunya —d'aquí el nom de «legals»; un conveni de cooperació crearia un consorci voluntari, que és una figura diferent—. La Carta en crea tres:

Habitatge, Serveis Socials i Educació, sempre els mateixos tres. Cultura, esports, transports i urbanisme no hi són.

6.2 Finançament (Llei 1/2006, títol IV)

• Principis de la hisenda municipal de Barcelona: suficiència financera, autonomia, equitat i capacitat econòmica i solidaritat. Ni centralització, ni discrecionalitat, ni arbitrarietat: no són principis de cap norma del règim especial.
• Participació en els tributs de l'Estat amb un règim específic: Barcelona participa en la cessió de la recaptació d'IRPF (Impost sobre la Renda de les Persones Físiques), IVA (Impost sobre el Valor Afegit) i impostos especials en els termes previstos per als municipis de gran població, i té una participació addicional derivada del seu règim especial.
• Institut Municipal d'Hisenda: organisme autònom que gestiona, inspecciona i recapta els tributs municipals; el Consell Tributari en dictamina les reclamacions economicoadministratives.
• La Generalitat i l'Estat financen els serveis que Barcelona presta per delegació o conveni.

6.3 Seguretat ciutadana (Llei 1/2006)

• Junta Local de Seguretat: òrgan de coordinació dels cossos policials que actuen a la ciutat (Guàrdia Urbana, Mossos d'Esquadra i forces i cossos de seguretat de l'Estat). La presideix l'Alcalde.

6.4 Justícia de proximitat (Llei 1/2006, títol III)

El títol de la Llei 1/2006 que se sol oblidar: preveu una justícia de proximitat per a assumptes de petita entitat lligats a la convivència urbana, amb participació municipal. És administració de justícia, competència exclusiva de l'Estat, i per això no podia estar a la Carta.

6.5 Relacions amb la Generalitat i amb l'Àrea Metropolitana

• Amb la Generalitat: els consorcis legals de 6.1, completats per convenis, delegacions de competències —sempre amb el finançament corresponent— i òrgans mixtos de cooperació.
• Amb l'Estat: la Junta Local de Seguretat i la participació en la gestió d'infraestructures i domini públic estatal (Llei 1/2006).
• Amb l'Àrea Metropolitana: l'AMB (Àrea Metropolitana de Barcelona) és posterior a la Carta —la va crear la Llei 31/2010 del Parlament i agrupa 36 municipis—, així que la regula la seva pròpia llei i no la Carta → tema del municipi i el règim especial.

Claus d'examen

• Els consorcis legals cauen literalment i repetidament: Habitatge, Serveis Socials i Educació, creats per llei del Parlament. Tres preguntes gairebé idèntiques (Comu-A1 2018, p. 45; Comu-A1 2021, p. 23; Comu-A2 2021, p. 45) i una quarta sobre l'instrument que els crea (Comu-A2 2021, p. 41).
• «Aprovar de manera provisional el Pla general» és del Plenari, no de la Comissió de Govern: la declaració de lesivitat i els instruments de gestió urbanística sí que en són, i organitzar l'administració executiva i nomenar tinents d'alcalde és de l'Alcaldia (§3.4) (Comu-A1 2021, p. 34). I les competències del Plenari són indelegables en els dos òrgans executius, preguntat en positiu i per exclusió (Comu-A1 2018, p. 56; Comu-A2 2021, p. 40).
• Iniciativa vs. aprovació del Programa d'Actuació Municipal: la iniciativa és de la Comissió de Govern (Comu-A1 2018, p. 44), l'aprovació del Consell Municipal (Comu-A2 2018, p. 50).
• Les llistes tancades es pregunten per la llargada: cinc òrgans de govern (art. 9; Comu-A2 2018, p. 44), cinc formes de norma (art. 26.2; Comu-A2 2018, p. 47), tres destinataris de la delegació de l'alcaldia (Comu-A1 2018, p. 54). Les opcions falses en retallen una.
• Estrangers empadronats: poden participar en referèndums i altres procediments consultius. El criteri és el padró, no la nacionalitat ni cap tractat de reciprocitat (Comu-A1 2021, p. 32).
• Símbols i títols de la ciutat (Comu-A1 2018, p. 51): la bandera duu la creu de Sant Jordi, no la de Sant Andreu; el títol tradicional és Comtal, no «Ducal»; la capitalitat no depèn de la Mesa del Parlament. L'única certa és la de l'art. 1: el Parlament altera el terme municipal per llei, a iniciativa de l'Ajuntament.

Per recordar

• Dues normes: Llei del Parlament 22/1998 (Carta) i Llei estatal 1/2006 (règim especial). La segona existeix perquè hi ha matèries reservades a l'Estat. Ancoratge: art. 89 EAC i disposició addicional sisena de la LBRL.
• La Carta: títol preliminar + 9 títols + 143 articles. No té títol d'Hisenda: això és el títol IV de la Llei 1/2006, que té 77 articles i 4 títols (disposicions generals, competències, justícia de proximitat, règim financer).
• El règim especial preval sobre el règim general; la LBRL és supletòria.
• Consell Municipal (no «Ple») amb 41 regidors; majoria simple com a regla, absoluta només en els acords taxats. Comissió de Govern (no «Junta de Govern Local»), amb un màxim d'un terç dels membres del Consell.
• Cinc formes de norma: reglaments (autoorganització), ordenances (ordenació social), decrets de la Comissió de Govern, decrets de l'Alcaldia i bans (urgència, i indelegables).
• Iniciativa ciutadana normativa: 1 % dels empadronats de més de setze anys, o 3 % en tres districtes.
• 10 districtes; els seus actes definitius es recorren davant l'alcaldia.
• Síndica de Greuges de Barcelona: títol IX, elegida pel Plenari a proposta de l'alcaldia per dues terceres parts. No per tres cinquenes parts.
• Consell de Ciutat: màxim òrgan consultiu i de participació. El Consell Tributari és una peculiaritat de Barcelona i resol reclamacions economicoadministratives; el regula la Llei 1/2006.
• La consulta ciutadana requereix autorització del Govern de l'Estat.

Tema 12

L'acte administratiu

Enunciat oficial. L'acte administratiu: concepte i classes. Elements de l'acte administratiu. Requisits dels actes administratius. L'eficàcia dels actes. Nul·litat i anul·labilitat. El silenci administratiu. Revisió d'ofici. Recursos administratius.

Norma: Llei 39/2015, títol III (arts. 34–52), títol IV (procediment) i títol V (revisió: arts. 106–126).

1. Concepte i classes

Zanobini: «declaració de voluntat, de judici, de coneixement o de desig realitzada per l'Administració en exercici d'una potestat administrativa diferent de la potestat reglamentària».

Acte ≠ reglament. El reglament innova l'ordenament i no s'esgota amb l'aplicació; l'acte l'aplica i s'esgota. D'aquí la inderogabilitat singular (Llei 39/2015, art. 37): «Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.»

Classes:

2. Elements

• Subjectius: l'Administració i l'òrgan competent (Llei 39/2015, art. 34: els actes «serán producidos por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido»). La competència és irrenunciable i s'exerceix pels òrgans que la tinguin atribuïda com a pròpia (Llei 40/2015, art. 8).
• Objectius: contingut determinat o determinable, lícit i possible; causa; fi previst per l'ordenament — si se n'aparta, desviació de poder.
• Formals: el procediment i la forma.

Motivació (Llei 39/2015, art. 35). Han de ser motivats, amb succinta referència de fets i fonaments de dret:

a) els actes que limitin drets subjectius o interessos legítims; b) els que resolguin procediments de revisió d'ofici, recursos administratius i procediments d'arbitratge, i els que declarin la seva inadmissió; c) els que se separin del criteri seguit en actuacions precedents o del dictamen d'òrgans consultius; d) els acords de suspensió d'actes i l'adopció de mesures provisionals; e) els acords d'aplicació de la tramitació d'urgència, d'ampliació de terminis i de realització d'actuacions complementàries; f) els que rebutgin proves proposades pels interessats; g) els que acordin la terminació del procediment per impossibilitat material de continuar-lo per causes sobrevingudes, i els que acordin el desistiment de l'Administració en procediments iniciats d'ofici; h) les propostes de resolució en procediments sancionadors i els actes que resolguin procediments sancionadors o de responsabilitat patrimonial; i) els que es dictin en exercici de potestats discrecionals, i els que hagin de ser-ho en virtut de disposició legal o reglamentària expressa.

Forma (Llei 39/2015, art. 36): els actes es produeixen per escrit a través de mitjans electrònics, llevat que la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d'expressió i constància.

3. Eficàcia dels actes

• Executivitat (Llei 39/2015, art. 38): els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu són executius d'acord amb el que disposa aquesta llei. No es confon amb l'executorietat: la potestat d'executar-los ella mateixa, per la força, sense acudir als tribunals (vegeu execució forçosa).
• Presumpció de validesa i eficàcia (Llei 39/2015, art. 39): «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.» L'eficàcia queda demorada quan així ho exigeixi el contingut de l'acte o estigui supeditada a la seva notificació, publicació o aprovació superior.
• Retroactivitat: excepcionalment, eficàcia retroactiva als actes que es dictin en substitució d'actes anul·lats, així com als que produeixin efectes favorables a l'interessat, sempre que els supòsits de fet ja existissin a la data a què es retrotregui l'eficàcia i no es lesionin drets o interessos legítims d'altres persones.
• Notificació (Llei 39/2015, art. 40): s'ha de notificar en el termini de deu dies des que l'acte s'ha dictat; ha de contenir el text íntegre, si posa fi o no a la via administrativa, els recursos possibles, l'òrgan davant el qual s'interposen i el termini.
• Notificacions en paper (Llei 39/2015, art. 42): si al domicili de l'interessat no hi ha ningú que se'n faci càrrec, l'intent es repeteix una sola vegada, dins dels tres dies següents i en una hora diferent (mínim tres hores entre intents). Si també és infructuós, s'aplica l'art. 44.
• Notificacions electròniques (Llei 39/2015, art. 41 i Llei 39/2015, art. 43): es practiquen preferentment per mitjans electrònics (seu electrònica o DEHú) i, en tot cas, quan l'interessat estigui obligat a rebre-les així; qui no hi està obligat pot comunicar en qualsevol moment que es practiquin o deixin de practicar-se electrònicament. S'entén practicada quan es produeix l'accés al seu contingut; i només quan la notificació electrònica és obligatòria o l'interessat l'ha triada expressament, s'entén rebutjada un cop transcorreguts deu dies naturals des de la posada a disposició sense accedir-hi (art. 43.2). L'avís al dispositiu o correu comunicat per l'interessat és només això: la seva manca no impedeix la validesa de la notificació.
• Publicació (Llei 39/2015, art. 45): procedeix quan ho estableixin les normes reguladores del procediment o quan ho aconsellin raons d'interès públic apreciades per l'òrgan competent; i, en tot cas, substitueix la notificació quan el destinatari sigui una pluralitat indeterminada o es tracti d'un procediment selectiu o de concurrència competitiva (la convocatòria indica el mitjà).
• Execució forçosa (Llei 39/2015, art. 97–Llei 39/2015, art. 105): és l'executorietat de l'acte; requereix acte que li serveixi de fonament i advertiment previ. Mitjans: constrenyiment sobre el patrimoni, execució subsidiària, multa coercitiva i compulsió sobre les persones. Cal respectar la proporcionalitat i la inviolabilitat del domicili (autorització judicial).

4. Nul·litat i anul·labilitat

4.1 Nul·litat de ple dret (Llei 39/2015, art. 47) — literal, cau segur

Són nuls de ple dret els actes:

a) els que lesionin els drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional; b) els dictats per òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori; c) els que tinguin un contingut impossible; d) els que siguin constitutius d'infracció penal o es dictin com a conseqüència d'aquesta; e) els dictats prescindint total i absolutament del procediment legalment establert o de les normes que contenen les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats; f) els actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan es manqui dels requisits essencials per a la seva adquisició; g) qualsevol altre que s'estableixi expressament en una disposició amb rang de llei.

També són nul·les de ple dret les disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals.

4.2 Anul·labilitat (Llei 39/2015, art. 48)

• Són anul·lables els actes que incorrin en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic, fins i tot la desviació de poder.
• El defecte de forma només determina l'anul·labilitat quan l'acte manqui dels requisits formals indispensables per assolir el seu fi o doni lloc a indefensió dels interessats.
• La realització d'actuacions administratives fora del temps establert només implica l'anul·labilitat de l'acte quan així ho imposi la naturalesa del termini o terme.

4.3 Efectes i tècniques de conservació

• Transmissibilitat (Llei 39/2015, art. 49): la nul·litat o anul·labilitat no implica la dels actes successius ni la de les parts independents.
• Conversió (Llei 39/2015, art. 50): els actes nuls o anul·lables que continguin els elements constitutius d'un altre produeixen els efectes d'aquest.
• Conservació (Llei 39/2015, art. 51): l'òrgan que declari la nul·litat o anul·labilitat ha de disposar sempre la conservació d'aquells actes i tràmits el contingut dels quals s'hagués mantingut igual si no s'hagués comès la infracció.
• Convalidació (Llei 39/2015, art. 52): l'Administració pot esmenar els vicis d'anul·labilitat (mai els de nul·litat). Produeix efecte des de la seva data (llevat de l'art. 39.3). Si el vici és la incompetència no determinant de nul·litat, la convalidació la pot fer l'òrgan competent quan sigui superior jeràrquic del que va dictar l'acte; si és la manca d'alguna autorització, es pot convalidar mitjançant l'atorgament d'aquesta per l'òrgan competent.

5. El procediment administratiu comú: fases

Quatre fases successives (títol IV).

5.1 Iniciació (Llei 39/2015, arts. 54–69)

Els procediments s'inicien d'ofici o a sol·licitud de l'interessat (art. 54). La iniciació d'ofici pot venir per pròpia iniciativa, ordre superior, petició raonada d'altres òrgans o denúncia (art. 58). Un cop iniciat, es poden adoptar mesures provisionals motivades (art. 56).

La sol·licitud de l'interessat ha de contenir sis dades, i no n'hi ha cap més (art. 66.1): identitat, mitjà de notificació, fets i petició, lloc i data, signatura, i l'òrgan al qual es dirigeix. Si li manquen requisits, s'atorga un termini de deu dies per esmenar-la, amb l'advertiment que si no ho fa es tindrà per desistit (art. 68, subsanació).

5.2 Ordenació (Llei 39/2015, arts. 70–74)

El procediment s'impulsa d'ofici en tots els seus tràmits, sotmès al principi de celeritat (art. 71). L'expedient administratiu (art. 70) és matèria d'estado/administracion-electronica.

5.3 Instrucció (Llei 39/2015, arts. 75–83)

Els actes d'instrucció per comprovar els fets es realitzen d'ofici (art. 75). Quan l'Administració no tingui per certs els fets al·legats, s'obre un període de prova de com a màxim trenta dies i com a mínim deu (art. 77). Instruït el procediment, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, es dona tràmit d'audiència als interessats (art. 82).

5.4 Terminació (Llei 39/2015, arts. 84–95)

Posen fi al procediment: la resolució, el desistiment, la renúncia al dret en què es fonamenti la sol·licitud, la caducitat, i la impossibilitat material de continuar per causes sobrevingudes (art. 84).

• Desistiment: s'abandona el procediment però es conserva el dret. Renúncia: s'abandona el dret mateix (art. 94).
• Caducitat (art. 95): en procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat, si es paralitzen per causa imputable a aquest, transcorreguts tres mesos des de l'advertiment sense que reprengui la tramitació, l'Administració arxiva les actuacions. No confondre amb la caducitat de l'art. 25 (procediments d'ofici amb efectes desfavorables, per manca de resolució en termini).

6. L'obligació de resoldre i el silenci administratiu

6.1 Obligació de resoldre (Llei 39/2015, art. 21)

• L'Administració està obligada a dictar resolució expressa i a notificar-la en tots els procediments, sigui quina sigui la seva forma d'iniciació.
• El termini màxim és el que fixi la norma reguladora del procediment i no pot excedir de sis mesos llevat que una norma amb rang de llei n'estableixi un de més gran o així ho prevegi el dret de la Unió.
• Quan les normes no fixin termini, aquest és de tres mesos. Es compta: en els procediments d'ofici, des de l'acord d'iniciació; en els iniciats a sol·licitud de l'interessat, des de la data en què la sol·licitud ha tingut entrada al registre electrònic de l'Administració competent per tramitar-la.
• Suspensió del termini (Llei 39/2015, art. 22) i ampliació (Llei 39/2015, art. 23: com a màxim per un període no superior al termini inicial; contra l'acord d'ampliació no hi cap recurs).

6.2 Silenci en procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat (Llei 39/2015, art. 24)

La regla general és el silenci positiu. Excepcions —silenci desestimatori—: quan una norma amb rang de llei o una norma de dret de la Unió Europea o de dret internacional aplicable a Espanya estableixi el contrari; i, en tot cas, en els procediments:

• relatius a l'exercici del dret de petició de l'art. 29 CE (Constitució Espanyola);
• aquells l'estimació dels quals tingués com a conseqüència que es transferissin al sol·licitant o a tercers facultats relatives al domini públic o al servei públic;
• els que impliquin l'exercici d'activitats que puguin danyar el medi ambient;
• els procediments de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques;
• els d'impugnació d'actes i disposicions i els de revisió d'ofici iniciats a sol·licitud dels interessats.

Excepció de l'excepció: en el recurs d'alçada contra la desestimació per silenci d'una sol·licitud, si l'òrgan no resol en termini, s'entén estimat el recurs.

Naturalesa:

• El silenci positiu té la consideració d'acte administratiu finalitzador del procediment. L'Administració, un cop transcorregut el termini, només pot dictar resolució expressa confirmatòria d'aquest.
• El silenci negatiu té efectes únicament de permetre als interessats la interposició del recurs que escaigui: no és un acte, és una ficció.

6.3 Silenci en procediments iniciats d'ofici (Llei 39/2015, art. 25)

• Si podien derivar-ne efectes favorables: els interessats poden entendre desestimades les seves pretensions per silenci.
• En els procediments sancionadors o d'intervenció susceptibles de produir efectes desfavorables o de gravamen: es produeix la caducitat, amb l'arxiu de les actuacions.

7. Revisió d'ofici

7.1 Revisió d'actes nuls (Llei 39/2015, art. 106)

• Les administracions, d'ofici o a sol·licitud de l'interessat, i previ dictamen favorable del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma, poden declarar la nul·litat dels actes que hagin posat fi a la via administrativa o no hagin estat recorreguts en termini (art. 47.1), i de les disposicions administratives (art. 47.2).
• No hi ha termini: és imprescriptible.
• Quan el procediment s'inicia a sol·licitud de l'interessat, es pot inadmetre a tràmit motivadament si no es fonamenta en cap de les causes de nul·litat o si manca manifestament de fonament, o si s'han desestimat en quant al fons altres sol·licituds substancialment iguals.
• Termini de resolució: sis mesos des de l'inici. Si s'ha iniciat d'ofici, la manca de resolució produeix la caducitat; si es va iniciar a sol·licitud de l'interessat, s'entén desestimada per silenci.

7.2 Declaració de lesivitat d'actes anul·lables (Llei 39/2015, art. 107)

Els actes favorables per als interessats que siguin anul·lables no es poden anul·lar d'ofici: cal declarar-los lesius per a l'interès públic i després impugnar-los davant l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu.

• Termini: quatre anys des que es va dictar l'acte.
• Cal audiència prèvia de tots els interessats.
• El procediment caduca als sis mesos sense declaració.
• No cal dictamen del Consell d'Estat.

7.3 Revocació i rectificació d'errors (Llei 39/2015, art. 109)

• Es poden revocar en qualsevol moment els actes de gravamen o desfavorables, si no suposa dispensa o exempció no permesa per les lleis ni és contrari a la igualtat, a l'interès públic o a l'ordenament jurídic.
• Poden rectificar en qualsevol moment, d'ofici o a instància dels interessats, els errors materials, de fet o aritmètics.

7.4 Límits de la revisió (Llei 39/2015, art. 110)

Les facultats de revisió no poden ser exercides quan, per prescripció d'accions, temps transcorregut o altres circumstàncies, resultin contràries a l'equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis.

7.5 Suspensió (Llei 39/2015, art. 108)

Iniciat el procediment de revisió d'ofici, l'òrgan competent per resoldre pot suspendre l'execució de l'acte quan aquesta pugui causar perjudicis d'impossible o difícil reparació.

8. Recursos administratius

Regla general (Llei 39/2015, art. 112): contra les resolucions i els actes de tràmit qualificats (els que decideixen directament o indirectament el fons de l'assumpte, determinen la impossibilitat de continuar el procediment, produeixen indefensió o perjudici irreparable a drets i interessos legítims) es poden interposar els recursos d'alçada i potestatiu de reposició. L'oposició als altres actes de tràmit s'al·lega perquè es consideri en la resolució que posi fi al procediment.

Contra les disposicions administratives de caràcter general no cap recurs en via administrativa (Llei 39/2015, art. 112.3).

Actes que posen fi a la via administrativa (Llei 39/2015, art. 114): entre d'altres, les resolucions dels recursos d'alçada, les que manquin de superior jeràrquic i els acords o convenis finalitzadors del procediment. En l'àmbit local la llista és una altra i és curta (LBRL, art. 52.2): les del Ple, l'alcalde i les juntes de govern, i les d'òrgans inferiors quan resolguin per delegació d'un que sí que hi posa fi.

Causes del recurs extraordinari de revisió (Llei 39/2015, art. 125):

a) que en dictar-los s'hagués incorregut en error de fet, que resulti dels propis documents incorporats a l'expedient; b) que apareguin documents de valor essencial per a la resolució de l'assumpte que, encara que siguin posteriors, evidenciïn l'error de la resolució recorreguda; c) que en la resolució hagin influït essencialment documents o testimonis declarats falsos per sentència judicial ferma, anterior o posterior a aquella resolució; d) que la resolució s'hagués dictat com a conseqüència de prevaricació, suborn, violència, maquinació fraudulenta o altra conducta punible i s'hagi declarat així en virtut de sentència judicial ferma.

Altres regles:

• Suspensió (Llei 39/2015, art. 117): la interposició no suspèn l'execució de l'acte impugnat, llevat que una disposició estableixi el contrari. L'òrgan pot suspendre'l d'ofici o a sol·licitud, previa ponderació entre el perjudici a l'interès públic o a tercers i el perjudici al recurrent, quan l'execució pugui causar perjudicis d'impossible o difícil reparació o quan la impugnació es fonamenti en alguna de les causes de nul·litat de ple dret. Si transcorregut un mes des de la sol·licitud de suspensió l'òrgan no ha dictat resolució expressa, s'entén suspesa.
• Error en la qualificació del recurs per part del recurrent no és obstacle per a la seva tramitació, sempre que se'n dedueixi el veritable caràcter (Llei 39/2015, art. 115.2).
• Prohibició de la reformatio in peius (Llei 39/2015, art. 119.3): l'òrgan que resol el recurs no pot agreujar la situació inicial del recurrent.
• Recursos contra actes en matèria tributària local: a Barcelona, el Consell Tributari intervé en les reclamacions economicoadministratives.

Claus d'examen

• Retroactivitat de l'art. 39.3: dos supòsits, no un. El distractor en nega només un: la resposta correcta sol ser el cas favorable a l'interessat, com una desgravació fiscal (Comu-A1 2018, p. 59).
• Incompetència jeràrquica ≠ nul·litat. El distractor típic diu «dictat per òrgan incompetent per raons de jerarquia» com a causa de nul·litat de ple dret: és anul·labilitat, no nul·litat; només la incompetència manifesta i per matèria o territori és nul·la de ple dret (Comu-A1 2021, p. 40).
• Termini del recurs d'alçada contra acte exprés: 1 mes, no 2 ni 3. (Comu-A1 2021, p. 41).
• El silenci estimatori del recurs d'alçada és l'excepció de l'excepció: si el silenci negatiu d'una sol·licitud es recorre en alçada i l'Administració torna a callar, el segon silenci s'entén estimatori, sigui quina sigui la matèria de fons (Comu-A1 2021, p. 38).
• Revisió d'actes nuls vs. lesivitat, quatre eixos: nuls/anul·lables, amb/sense dictamen consultiu, sense termini/4 anys, i si acaba a la mateixa Administració o al contenciós administratiu.
• Notificació en paper infructuosa: un sol reintent, en hora diferent, dins de tres dies — no «el mateix dia» ni «per correu certificat» (Comu-A1 2024, p. 26).

Per recordar

• Nul·litat de ple dret: set causes de l'art. 47.1. La incompetència ha de ser manifesta i per matèria o territori; el vici de procediment, total i absolut.
• Anul·labilitat: qualsevol infracció de l'ordenament, inclosa la desviació de poder. El defecte de forma només si impedeix assolir el fi o causa indefensió.
• Silenci a instància de part: positiu com a regla. Negatiu en dret de petició, domini públic i servei públic, medi ambient, responsabilitat patrimonial, impugnació d'actes i revisió d'ofici. Alçada contra un silenci: doble silenci = estimatori.
• El silenci positiu és un acte; el negatiu és una ficció per poder recórrer.
• Termini màxim de resolució: 6 mesos; si la norma no diu res, 3 mesos.
• Revisió d'actes nuls: sense termini, amb dictamen del Consell d'Estat/òrgan consultiu, 6 mesos per resoldre. Lesivitat: 4 anys, sense dictamen, i després va al contenciós.
• Alçada 1 mes / 3 mesos; reposició 1 mes / 1 mes; revisió 4 anys (error de fet) o 3 mesos / 3 mesos.
• La interposició no suspèn; si l'òrgan no resol la sol·licitud de suspensió en un mes, s'entén suspesa.
• Contra els reglaments no hi ha recurs administratiu.

Tema 13

Hisendes locals. Els ingressos públics. Els pressupostos locals

Enunciat oficial. Hisendes locals. Els ingressos públics. Els pressupostos locals.

Normes: TRLRHL (RDLeg —Reial Decret Legislatiu— 2/2004, text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals), LBRL, LOEPSF (Llei Orgànica d'Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera, LO 2/2012) i, per a Barcelona, el títol IV («Règim financer especial») de la Llei 1/2006.

1. Principis constitucionals

• Art. 31 CE (Constitució Espanyola): tots contribueixen al sosteniment de les despeses públiques d'acord amb la seva capacitat econòmica mitjançant un sistema tributari just inspirat en els principis d'igualtat i progressivitat que en cap cas tindrà abast confiscatori. La despesa pública ha de fer una assignació equitativa dels recursos públics i la seva programació i execució han de respondre als criteris d'eficiència i economia. Només es poden establir prestacions personals o patrimonials de caràcter públic d'acord amb la llei (principi de reserva de llei tributària).
• Art. 133 CE: la potestat originària per establir tributs correspon exclusivament a l'Estat, mitjançant llei. Les comunitats autònomes i les corporacions locals poden establir i exigir tributs d'acord amb la Constitució i les lleis. Les corporacions locals no tenen potestat originària: la tenen derivada.
• Art. 142 CE: «Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.» — principi de suficiència financera.
• Art. 135 CE (reforma de 2011): totes les administracions públiques han d'adequar les seves actuacions al principi d'estabilitat pressupostària. Els ens locals han de presentar equilibri pressupostari. El pagament del deute públic té prioritat absoluta.

2. Els ingressos de les hisendes locals

TRLRHL, art. 2: la hisenda de les entitats locals està constituïda pels recursos següents:

a) els ingressos procedents del seu patrimoni i altres de dret privat; b) els tributs propis classificats en taxes, contribucions especials i impostos i els recàrrecs exigibles sobre els impostos de les comunitats autònomes o d'altres entitats locals; c) les participacions en els tributs de l'Estat i de les comunitats autònomes; d) les subvencions; e) els preus públics; f) el producte de les operacions de crèdit; g) el producte de les multes i sancions en l'àmbit de les seves competències; h) les altres prestacions de dret públic.

2.1 Taxes, contribucions especials i preus públics

Aquesta distinció és la que més cau. Aprèn el fet imposable, no la definició.

Per a la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic l'import es fixa prenent com a referència el valor de mercat de la utilitat derivada; hi ha un règim específic per a les empreses subministradores de serveis d'interès general (1,5 % dels ingressos bruts procedents de la facturació al terme municipal), i un règim particular per a les empreses de telefonia mòbil.

2.2 Els impostos municipals (TRLRHL, art. 59)

Obligatoris (els exigeixen tots els ajuntaments):

• IBI — Impost sobre Béns Immobles (TRLRHL, art. 60 i següents). Tribut directe, de caràcter real, que grava el valor dels béns immobles (rústics, urbans i de característiques especials). La base imposable és el valor cadastral. El subjecte passiu és el titular del dret que constitueixi el fet imposable, per l'ordre: concessió administrativa → dret real de superfície → dret real d'usdefruit → dret de propietat. Meritació: 1 de gener. En la transmissió d'immobles hi ha afecció real al pagament del deute pendent.
• IAE — Impost sobre Activitats Econòmiques. Tribut directe i real que grava el mer exercici d'activitats empresarials, professionals o artístiques al territori nacional. Exempts els subjectes passius amb un import net del volum de negoci inferior a 1.000.000 € i, en general, les persones físiques.
• IVTM — Impost sobre Vehicles de Tracció Mecànica. Grava la titularitat dels vehicles aptes per circular per les vies públiques, sigui quina sigui la seva classe i categoria.

Potestatius (només si l'ajuntament acorda imposar-los):

• ICIO — Impost sobre Construccions, Instal·lacions i Obres. Tribut indirecte el fet imposable del qual és la realització de qualsevol construcció, instal·lació o obra per a la qual s'exigeixi l'obtenció de la corresponent llicència d'obres o urbanística.
• IIVTNU — Impost sobre l'Increment de Valor dels Terrenys de Naturalesa Urbana («plusvàlua municipal»). Tribut directe que grava l'increment de valor dels terrenys urbans posat de manifest en la transmissió de la propietat o en la constitució o transmissió de drets reals. La seva regulació va ser declarada inconstitucional en part per la STC (Sentència del Tribunal Constitucional) 182/2021 i reformada pel RDL (Reial Decret Llei) 26/2021, que ofereix dos mètodes de càlcul (objectiu i real, i s'aplica el més favorable al contribuent) i no permet gravar quan no hi ha increment de valor.

2.3 Les ordenances fiscals (TRLRHL, art. 15–TRLRHL, art. 19)

• Les entitats locals han d'acordar la imposició i supressió dels seus tributs propis i aprovar les corresponents ordenances fiscals reguladores.
• Els acords d'aprovació de les ordenances fiscals s'han d'adoptar simultàniament als d'imposició dels tributs.
• Contingut mínim de l'ordenança fiscal: determinació del fet imposable, subjecte passiu, responsables, exempcions, reduccions i bonificacions, base imposable i liquidable, tipus de gravamen o quota tributària, període impositiu i meritació; els règims de declaració i d'ingrés; i les dates d'aprovació i d'inici de l'aplicació.
• Tramitació: acord provisional del Ple → exposició pública al tauler d'anuncis i publicació de l'anunci al BOP (Butlletí Oficial de la Província) durant trenta dies com a mínim, dins dels quals els interessats poden presentar reclamacions → resolució i acord definitiu (si no s'hi presenten reclamacions, l'acord provisional esdevé definitiu automàticament) → publicació del text íntegre al BOP, sense que entrin en vigor fins llavors.
• Els acords definitius i les ordenances són impugnables directament davant la jurisdicció contenciosa administrativa.
• Beneficis fiscals: només se'n poden reconèixer els expressament previstos en normes amb rang de llei o els derivats de l'aplicació de tractats internacionals. Les entitats locals poden reconèixer els beneficis fiscals potestatius que les normes reguladores de cada tribut els permetin establir.

2.4 Participació en els tributs de l'Estat

Dos models (TRLRHL, art. 111 i següents):

• Model de cessió: per als municipis capitals de província o de comunitat autònoma i els de població de dret igual o superior a 75.000 habitants. Se'ls cedeix un percentatge de la recaptació líquida d'IRPF (Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, 1,6875 %), IVA (Impost sobre el Valor Afegit, 1,7897 %) i impostos especials de fabricació sobre alcohol, hidrocarburs i tabac (2,0454 %), més la participació en el Fons Complementari de Finançament.
• Model de variables: la resta de municipis, amb repartiment segons població, esforç fiscal i inversa de la capacitat tributària.

Barcelona té, a més, el règim financer especial del títol IV de la Llei 1/2006 (arts. 38 i següents), que reconeix la seva especificitat com a gran ciutat. Els principis de la seva hisenda són quatre (art. 38): suficiència financera, autonomia per establir i exigir tributs i preus públics, equitat —capacitat econòmica, justícia, generalitat, igualtat, progressivitat i no confiscatorietat— i solidaritat en el marc de la cooperació internacional. I els recursos són nou (art. 39): a) patrimoni i altres de dret privat; b) tributs propis, inclosos els no fiscals que una llei pugui crear; c) participacions en els ingressos de l'Estat i de la Generalitat i, si escau, la cessió de tributs d'aquestes administracions; d) subvencions i transferències; e) preus públics; f) recàrrecs legalment previstos sobre tributs de comunitats autònomes o d'altres entitats locals; g) operacions financeres i de crèdit; h) el producte de multes i sancions; i i) les altres prestacions de dret públic. La participació del municipi de Barcelona en els tributs de l'Estat la regula l'art. 54, a través d'un sistema de cessió i/o participació en els impostos estatals.

2.5 Operacions de crèdit (TRLRHL, art. 48 i següents)

Les entitats locals poden concertar operacions de crèdit a llarg termini exclusivament per finançar inversions, i a curt termini (fins a un any) per atendre necessitats transitòries de tresoreria amb un límit del 30 % dels ingressos liquidats per operacions corrents de l'exercici anterior. Cal autorització dels òrgans de tutela financera quan se superen determinats percentatges d'estalvi net o de deute viu.

3. El pressupost local

3.1 Concepte i contingut

TRLRHL, art. 162: els pressupostos generals de les entitats locals constitueixen l'expressió xifrada, conjunta i sistemàtica de les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer l'entitat i els seus organismes autònoms, i dels drets que prevegin liquidar durant el corresponent exercici, així com de les previsions d'ingressos i despeses de les societats mercantils la propietat de les quals els pertanyi íntegrament.

Contingut del Pressupost General (TRLRHL, art. 164): integra

a) el pressupost de la pròpia entitat; b) els dels organismes autònoms dependents; c) els estats de previsió de despeses i ingressos de les societats mercantils el capital social de les quals pertanyi íntegrament a l'entitat local.

Documents que s'hi uneixen (TRLRHL, art. 166): plans i programes d'inversió i finançament (a quatre anys), programa anual d'actuació, inversions i finançament de les societats mercantils, i l'estat de consolidació.

S'hi han d'unir també (TRLRHL, art. 168): memòria explicativa, liquidació del pressupost de l'exercici anterior i avanç de la de l'exercici corrent, annex de personal, annex de les inversions a realitzar, annex de beneficis fiscals en tributs locals, informe economicofinancer i les bases d'execució.

3.2 Principis pressupostaris

• Anualitat: l'exercici coincideix amb l'any natural.
• Unitat i universalitat: tots els ingressos i despeses, en un únic document.
• Especialitat: qualitativa (els crèdits s'han de destinar a la finalitat prevista), quantitativa (no es poden superar) i temporal.
• Equilibri pressupostari: el pressupost s'ha d'aprovar sense dèficit inicial (TRLRHL, art. 165.4).
• No afectació dels ingressos: els recursos no es destinen a finalitats específiques llevat dels ingressos específics afectats a fins determinats (TRLRHL, art. 165.2).
• Estabilitat pressupostària, sostenibilitat financera, plurianualitat, transparència, eficiència en l'assignació dels recursos públics, responsabilitat i lleialtat institucional (LOEPSF, art. 3 i següents): són els principis generals de la LO 2/2012, que hi afegeix la regla de despesa i el límit de deute.

3.3 Estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera (LOEPSF)

La LOEPSF desplega els principis anteriors amb mesures concretes que també afecten les entitats locals:

• Regla de despesa (LOEPSF, art. 12): la variació de la despesa computable no pot superar la taxa de referència de creixement del PIB (Producte Interior Brut) a mitjà termini.
• Destinació del superàvit pressupostari (LOEPSF, art. 32): si la liquidació tanca en superàvit, l'entitat local l'ha de destinar a reduir el nivell d'endeutament net, amb el límit del volum de deute viu.
• Pla economicofinancer (LOEPSF, art. 21): l'ha de formular l'entitat que incompleixi l'objectiu d'estabilitat, el de deute públic o la regla de despesa, per tornar-hi dins l'any en curs i el següent.
• Període mitjà de pagament a proveïdors (LOEPSF, art. 13.6): les administracions públiques l'han de fer públic i disposar d'un pla de tresoreria; si supera el termini màxim de la normativa de morositat, cal incloure-hi mesures de reducció.

3.4 Estructura (TRLRHL, art. 167)

L'estructura la determina el Ministeri d'Hisenda. Les despeses es classifiquen per:

• classificació per programes (àrea de despesa, política de despesa, grup de programes, programa);
• classificació econòmica (capítol, article, concepte, subconcepte): cap. 1 despeses de personal, 2 despeses corrents en béns i serveis, 3 despeses financeres, 4 transferències corrents, 5 fons de contingència, 6 inversions reals, 7 transferències de capital, 8 actius financers, 9 passius financers;
• opcionalment, classificació orgànica (per òrgans).

Els ingressos es classifiquen econòmicament: cap. 1 impostos directes, 2 impostos indirectes, 3 taxes, preus públics i altres ingressos, 4 transferències corrents, 5 ingressos patrimonials, 6 alienació d'inversions reals, 7 transferències de capital, 8 actius financers, 9 passius financers.

Els capítols 1 a 5 són operacions corrents; els 6 i 7, operacions de capital; els 8 i 9, operacions financeres.

3.5 Tramitació i aprovació (TRLRHL, art. 168–TRLRHL, art. 171)

1. El president de l'entitat forma el pressupost i el tramet, informat per la Intervenció, al Ple abans del 15 d'octubre.
2. El Ple l'aprova inicialment.
3. Exposició al públic, previ anunci al butlletí oficial de la província, durant quinze dies hàbils, en què els interessats el poden examinar i presentar reclamacions davant el Ple.
4. El Ple disposa d'un mes per resoldre-les i aprovar-lo definitivament. Si no s'hi presenten reclamacions, l'acord d'aprovació inicial esdevé definitiu.
5. Publicació resumida per capítols al butlletí oficial de la província i tramesa d'una còpia a l'Administració de l'Estat i a la comunitat autònoma.
6. Entrada en vigor: 1 de gener, un cop publicat.
7. Si a l'inici de l'exercici no ha entrat en vigor, es considera automàticament prorrogat el de l'any anterior, amb els seus crèdits inicials, sense perjudici de les modificacions. No es prorroguen els crèdits per a serveis o programes que hagin acabat en l'exercici anterior.

Legitimació i causes de reclamació (TRLRHL, art. 170): tenen la condició d'interessats els habitants del terme, els que resultin directament afectats i els col·legis oficials, cambres i associacions. Només es poden formular reclamacions per no haver-se ajustat la seva elaboració i aprovació als tràmits legals, per ometre el crèdit necessari per al compliment d'obligacions exigibles en virtut de precepte legal o de qualsevol altre títol legítim, o per ser de manifesta insuficiència els ingressos amb relació a les despeses pressupostades o bé aquestes respecte a les necessitats per a les quals estigui previst. Contra l'aprovació definitiva es pot interposar recurs contenciós administratiu; la interposició no suspèn per si sola l'aplicació del pressupost.

3.6 Modificacions de crèdit (TRLRHL, art. 177–TRLRHL, art. 182)

Crèdits extraordinaris i suplements de crèdit, ampliacions de crèdit, transferències de crèdit, generació de crèdits per ingressos, incorporació de romanents i baixes per anul·lació.

3.7 Execució i liquidació

Fases de la despesa: autorització (A) → disposició o compromís (D) → reconeixement de l'obligació (O) → ordenació del pagament (P), i el pagament material. Es poden acumular en un sol acte: AD (autorització-disposició) i ADO (autorització-disposició-obligació).

Fases de l'ingrés: reconeixement del dret → extinció (recaptació).

Liquidació (TRLRHL, art. 191–TRLRHL, art. 193): s'ha de confeccionar abans del primer de març de l'exercici següent i l'aprova el president de l'entitat, amb informe previ de la Intervenció, donant-ne compte al Ple en la primera sessió que se celebri. Determina:

• els drets pendents de cobrament i les obligacions pendents de pagament a 31 de desembre;
• el resultat pressupostari de l'exercici;
• els romanents de crèdit;
• el romanent de tresoreria (romanent de tresoreria total, saldos de dubtós cobrament, excés de finançament afectat i romanent de tresoreria per a despeses generals).

Si el romanent de tresoreria per a despeses generals és negatiu, el Ple ha d'adoptar, en la primera sessió que celebri, alguna d'aquestes mesures, per ordre: reduir despeses del nou pressupost per la quantia del dèficit; si no és possible, concertar una operació de crèdit per l'import del dèficit (amb condicions); i si tampoc, aprovar el pressupost de l'exercici següent amb superàvit per la quantia no menor al dèficit.

Compte general (TRLRHL, art. 208–TRLRHL, art. 212): el formen la Intervenció i es ret pel president abans del 15 de maig; l'informa la Comissió Especial de Comptes abans de l'1 de juny; s'exposa al públic quinze dies, dins els quals es poden presentar reclamacions, reparaments o observacions; l'aprova el Ple abans de l'1 d'octubre, i es remet al Tribunal de Comptes i a la Sindicatura de Comptes.

3.8 Control i fiscalització (TRLRHL, art. 213–TRLRHL, art. 222)

• Control intern, exercit per la Intervenció, amb tres modalitats: funció interventora (fiscalització prèvia i plena posterior; intervenció del reconeixement de l'obligació, del pagament i material de la inversió), control financer i control d'eficàcia. La discrepància de l'òrgan gestor amb el reparament de la Intervenció la resol el president de l'entitat o el Ple segons el cas.
• Control extern: Tribunal de Comptes i, a Catalunya, Sindicatura de Comptes.
• Funcions públiques necessàries (LBRL, art. 92bis): secretaria (fe pública i assessorament legal preceptiu), intervenció-tresoreria (control i fiscalització interna i comptabilitat, tresoreria i recaptació), reservades a funcionaris d'administració local amb habilitació de caràcter nacional.

Esquema: el cicle pressupostari local

Si el pressupost no entra en vigor a l'inici de l'exercici, es considera automàticament prorrogat el de l'any anterior, sense perjudici de les modificacions posteriors.

Claus d'examen

• Taxa vs preu públic: el criteri no és qui presta el servei, és si és de recepció voluntària i el sector privat també el presta — llavors preu públic; si no, taxa (Comu-A1 2021, p. 49 i p. 79).
• Contribucions especials: la base imposable arriba fins al 90 % del cost, no el 70 % que apareix com a distractor recurrent (Comu-A1 2021, p. 44).
• Impostos municipals: cal saber-se en els dos sentits qui és obligatori (IBI, IAE, IVTM) i qui potestatiu (ICIO, IIVTNU); les preguntes sempre barregen un obligatori amb els potestatius (Comu-A1 2018, p. 63; Comu-A2 2021, p. 61).
• Potestat tributària: originària només de l'Estat i per llei; els ens locals sempre l'exerceixen de manera derivada (Comu-A1 2018, p. 64).
• IIVTNU (plusvàlua): és un tribut directe, no indirecte — l'adjectiu és el parany habitual (Comu-A2 2021, p. 57).
• Exercici pressupostari = any natural és l'art. 163 TRLRHL, no el 164 (contingut del pressupost general): un examen oficial cita malament l'article tot i que la resposta correcta continua sent la mateixa (Comu-A1 2021, p. 47).

Per recordar

• La potestat tributària originària és només de l'Estat i per llei; els ens locals la tenen derivada (art. 133 CE).
• Taxa: domini públic o serveis no voluntaris o no prestats pel sector privat; import no superior al cost. Preu públic: servei voluntari i també prestat pel sector privat; import com a mínim el cost. Contribució especial: benefici o augment de valor per obres o serveis; fins al 90 % del cost.
• Impostos obligatoris: IBI, IAE, IVTM. Potestatius: ICIO i IIVTNU.
• Ordenança fiscal: exposició pública 30 dies; entra en vigor amb la publicació del text íntegre al BOP.
• Pressupost: al Ple abans del 15 d'octubre; exposició 15 dies hàbils; 1 mes per resoldre reclamacions; entrada en vigor 1 de gener; pròrroga automàtica si no s'aprova.
• Sense dèficit inicial i no afectació dels ingressos.
• Capítols 1–5 corrents, 6–7 capital, 8–9 financeres.
• Fases de la despesa: A → D → O → P.
• Liquidació abans de l'1 de març, l'aprova el president. Compte general: 15 de maig / 1 de juny / 1 d'octubre.
• Romanent de tresoreria negatiu: reduir despeses → operació de crèdit → pressupost següent amb superàvit.

Tema 14

El règim jurídic de la funció pública espanyola

Enunciat oficial. El règim jurídic de la funció pública espanyola. Les bases del règim estatutari dels funcionaris públics: l'Estatut Bàsic de l'Empleat Públic (TREBEP). El personal al servei de les administracions públiques. Drets i deures dels funcionaris públics. Règim d'incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques. Règim disciplinari.

Normes: arts. 23.2, 103.3 i 149.1.18a de la CE (Constitució espanyola); TREBEP —RDL (Reial decret legislatiu) 5/2015—; Llei 53/1984 (Llei 53/1984); per a Catalunya, el Decret legislatiu 1/1997, de la funció pública de l'Administració de la Generalitat.

1. Marc constitucional i àmbit del TREBEP

• Art. 103.3 CE: la llei ha de regular l'estatut dels funcionaris públics, l'accés d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, les peculiaritats de l'exercici del dret a sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat.
• Art. 23.2 CE: dret d'accedir en condicions d'igualtat a les funcions i càrrecs públics, amb els requisits que assenyalin les lleis.
• Art. 149.1.18a CE: l'Estat té competència exclusiva sobre les bases del règim estatutari dels funcionaris de totes les administracions.

Àmbit d'aplicació (TREBEP, art. 2): personal funcionari i, en el que escaigui, personal laboral de l'AGE (Administració General de l'Estat), comunitats autònomes, entitats locals, organismes públics dependents i universitats públiques.

Principis (TREBEP, art. 1.3): servei als ciutadans i als interessos generals; igualtat, mèrit i capacitat en l'accés i en la promoció professional; estabilitat en l'ocupació i inamobilitat en la condició de funcionari de carrera; eficàcia en la planificació i gestió dels recursos humans; desenvolupament i qualificació professional permanent; transparència; avaluació i responsabilitat en la gestió; jerarquia; negociació col·lectiva i participació; cooperació entre administracions; objectivitat, professionalitat i imparcialitat.

El TREBEP com a legislació bàsica (art. 149.1.18a CE): l'Estat en fixa les bases i cada administració el desplega; a Catalunya, el Decret legislatiu 1/1997. També es coneix com a EBEP (Estatut Bàsic de l'Empleat Públic). En l'àmbit local, els funcionaris es regeixen, en allò que no disposi la LBRL (Llei 7/1985, de bases de règim local), pel TREBEP i la resta de legislació estatal de funció pública, i per la legislació autonòmica de desenvolupament —aquest ordre de prelació és el que pregunta l'examen.

2. Classes de personal al servei de les administracions públiques

TREBEP, art. 8: és empleat públic qui exerceix funcions retribuïdes a les administracions públiques al servei dels interessos generals. Es classifica en:

a) funcionaris de carrera; b) funcionaris interins; c) personal laboral, que pot ser fix, per temps indefinit o temporal; d) personal eventual.

Personal directiu professional (TREBEP, art. 13): exerceix funcions directives professionals definides com a tals a les normes de cada administració. Es designa per mèrit i capacitat i idoneïtat, amb publicitat i concurrència, i està subjecte a avaluació (eficàcia, eficiència, responsabilitat i control de resultats). Quan sigui personal laboral, està sotmès a la relació laboral de caràcter especial d'alta direcció.

Cossos i escales (TREBEP, art. 75): els funcionaris s'agrupen en cossos, escales, especialitats o altres sistemesque incorporen competències i coneixements comuns acreditats per un procés selectiu. Es creen, modifiquen i suprimeixen per llei (Corts Generals o assemblea legislativa autonòmica).

Grups de classificació professional (TREBEP, art. 76), segons la titulació exigida:

Disposició transitòria tercera: els antics grups (previs a la Llei 7/2007) s'integren als subgrups actuals per equivalència: A→A1, B→A2, C→C1, D→C2, i E→agrupacions professionals —les que no exigeixen ni tan sols la titulació de l'ESO (educació secundària obligatòria).

3. Drets dels empleats públics

3.1 Drets individuals (TREBEP, art. 14)

a) A la inamobilitat en la condició de funcionari de carrera; b) al desenvolupament efectiu de les funcions pròpies de la seva condició professional i progressió assolida; c) a la progressió en la carrera professional i promoció interna segons igualtat, mèrit i capacitat, amb sistemes objectius i transparents d'avaluació; d) a percebre les retribucions i les indemnitzacions per raó del servei; e) a participar en la consecució dels objectius de la unitat i a ser informat de les tasques a desenvolupar; f) a la defensa jurídica i protecció de l'Administració davant qualsevol ordre jurisdiccional per l'exercici legítim de les seves funcions; g) a la formació contínua i actualització permanent, preferentment en horari laboral; h) al respecte de la seva intimitat, orientació sexual, pròpia imatge i dignitat en el treball, especialment davant l'assetjament sexual i per raó de sexe, moral i laboral; i) a la no discriminació per raó de naixement, origen, gènere, sexe, orientació sexual, religió, opinió, discapacitat, edat o altra condició personal o social; j) a l'adopció de mesures que afavoreixin la conciliació de la vida personal, familiar i laboral; j bis) a la intimitat en l'ús de dispositius digitals i davant l'ús de dispositius de videovigilància i geolocalització, i a la desconnexió digital; k) a la llibertat d'expressió dins els límits de l'ordenament jurídic; l) a rebre protecció eficaç en matèria de seguretat i salut en el treball; m) a les vacances, descansos, permisos i llicències; n) a la jubilació segons els termes i condicions establertes a les normes aplicables; o) a les prestacions de la Seguretat Social corresponents al règim que els sigui aplicable; p) a la lliure associació professional; q) als altres drets reconeguts per l'ordenament jurídic.

3.2 Drets individuals exercits col·lectivament (TREBEP, art. 15)

a) A la llibertat sindical; b) a la negociació col·lectiva i a la participació en la determinació de les condicions de treball; c) a l'exercici de la vaga, amb la garantia del manteniment dels serveis essencials de la comunitat; d) al plantejament de conflictes col·lectius de treball; e) al dret de reunió.

Òrgans de representació (TREBEP, art. 39–TREBEP, art. 42): la llibertat sindical i la negociació col·lectiva es canalitzen a través de delegats de personal (unitats de 6 a 49 funcionaris) i juntes de personal (a partir de 50); la Junta va de 5 representants (50-100 funcionaris) a dos per cada 1.000 o fracció, amb un màxim de 75, a partir de 1.001. El seu mandat és de quatre anys, amb possibilitat de reelecció, i es prorroga si no s'han convocat noves eleccions.

3.3 Carrera professional i avaluació

Carrera (TREBEP, art. 16): oportunitats d'ascens i progrés professional conforme a igualtat, mèrit i capacitat. Modalitats:

• Carrera horitzontal: progressió de grau, categoria o esglaó sense necessitat de canviar de lloc de treball;
• carrera vertical: ascens en l'estructura de llocs de treball pels procediments de provisió;
• promoció interna vertical: ascens des d'un cos o escala d'un subgrup a un altre superior;
• promoció interna horitzontal: accés a cossos o escales del mateix subgrup professional.

Avaluació de l'acompliment (TREBEP, art. 20): procediment mitjançant el qual es mesura i valora la conducta professional i el rendiment o l'assoliment de resultats. S'ha d'adequar als criteris de transparència, objectivitat, imparcialitat i no discriminació. Els seus efectes es projecten sobre la carrera horitzontal, la formació, la provisió de llocs i les retribucions complementàries. La continuïtat en un lloc obtingut per concurs queda vinculada a l'avaluació d'acord amb els sistemes establerts.

3.4 Retribucions (TREBEP, art. 21–TREBEP, art. 30)

• Bàsiques: sou i triennis (assignats en funció del subgrup o grup de classificació professional), més les pagues extraordinàries —dues a l'any, com a mínim d'una mensualitat de sou i triennis—. La seva quantia la fixa la Llei de pressupostos generals de l'Estat.
• Complementàries: retribueixen les característiques dels llocs de treball, la carrera professional, el grau d'interès, iniciativa o esforç, el rendiment o resultats obtinguts, i els serveis extraordinaris fora de la jornada normal. Estructura clàssica: complement de destinació (nivell del lloc), complement específic (dificultat tècnica, dedicació, responsabilitat, incompatibilitat, perillositat o penositat), productivitat i gratificacions.
• Diferits: aportacions a plans de pensions o contractes d'assegurança col·lectiva.
• Les retribucions no poden ser objecte de compensació fora dels casos legals; els interins perceben les retribucions bàsiques i els triennis corresponents.
• Les administracions poden deduir proporcionalment de les retribucions la part corresponent a l'incompliment de jornada, sense caràcter sancionador.

3.5 Jornada, permisos i vacances (TREBEP, art. 47–TREBEP, art. 51)

• Vacances: 22 dies hàbils anuals per any complet de servei, o els dies que corresponguin proporcionalment. Als 15 anys de servei, un dia hàbil addicional, i un més cada tres anys fins a un màxim de 26 dies hàbils als 30 anys.
• Permisos (TREBEP, art. 48): accident o malaltia greu, hospitalització d'un familiar; trasllat de domicili; funcions sindicals; exàmens; deures inexcusables; assumptes particulars: sis dies a l'any; per assumptes propis sense retribució (fins a tres mesos cada dos anys).
• Permisos per conciliació (TREBEP, art. 49): permís per naixement per a la mare biològica (setze setmanes, sis de les quals immediatament posteriors al part, ininterrompudes i obligatòries); adopció, guarda amb finalitats d'adopció o acolliment; progenitor diferent de la mare biològica (setze setmanes); violència de gènere; cura de fill menor afectat per càncer o altra malaltia greu.

4. Deures dels empleats públics: el codi de conducta

TREBEP, art. 52 — literal, cau sovint:

«Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.»

I afegeix: «Los principios y reglas establecidos en este Capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.»

Principis ètics (TREBEP, art. 53), en resum: respecte a la Constitució i a la resta de l'ordenament; actuació d'acord amb els interessos generals, aliena a tot interès propi; lleialtat i bona fe amb l'Administració, superiors, companys, subordinats i ciutadans; respecte als drets fonamentals i llibertats públiques, sense discriminació; abstenció en els assumptes en què tinguin un interès personal, i no contraure obligacions econòmiques ni intervenir en operacions financeres que puguin suposar un conflicte d'interessos; no acceptar cap tracte de favor ni privilegi injustificat de persones o entitats privades; actuar amb eficàcia, economia i eficiència; no influir en l'agilització o resolució de tràmits sense causa justa; complir amb diligència les tasques; dedicació al servei públic; guardar secret de les matèries classificades i no fer ús de la informació en benefici propi o de tercers.

Principis de conducta (TREBEP, art. 54): tractar amb atenció i respecte ciutadans, superiors i empleats; complir tasques i horari; obeir les instruccions i ordres professionals dels superiors, llevat que constitueixin una infracció manifesta de l'ordenament, cas en què s'ha de comunicar immediatament als òrgans d'inspecció; informar els ciutadans del que tinguin dret a conèixer; administrar els recursos i béns públics amb austeritat, sense usar-los en profit propi; rebutjar qualsevol regal, favor o servei que superi els usos habituals, socials o de cortesia; garantir la constància dels documents per als successors; mantenir actualitzada la formació; observar les normes de seguretat i salut laboral; comunicar als superiors les propostes de millora; atendre el ciutadà en la llengua oficial que sol·liciti.

5. Règim d'incompatibilitats

Llei 53/1984 (Llei 53/1984) i TREBEP, art. 1.

Principi general (Llei 53/1984, art. 1): el personal al servei de les administracions públiques només pot exercir un lloc de treball al sector públic, sens perjudici de les excepcions legals. No es pot percebre més d'una remuneració amb càrrec als pressupostos públics. L'exercici d'un lloc del sector públic és incompatible amb la percepció de pensió de jubilació o retir per drets passius o per qualsevol règim de la Seguretat Social públic i obligatori.

Regles:

• Excepcions (Llei 53/1984, art. 3 i següents): funcions docents com a professor universitari associat a temps parcial, activitats d'investigació i assessorament en supòsits concrets, i l'àmbit sanitari i docent. Una segona activitat pública requereix autorització expressa de compatibilitat, que no pot modificar la jornada ni l'horari.
• Activitats privades (Llei 53/1984, art. 11–Llei 53/1984, art. 16): no es poden exercir activitats privades, incloses les de caràcter professional, siguin per compte propi o sota la dependència o al servei d'entitats o particulars, que es relacionin directament amb les que gestioni el departament, organisme o entitat on estigui destinat. No es pot reconèixer compatibilitat quan l'activitat privada s'exerceixi en assumptes en què hagi intervingut en els dos últims anys, ni en els que hagi d'intervenir per raó del lloc públic.
• Prohibició absoluta: no es pot autoritzar cap compatibilitat quan es percebi complement específic (o concepte equiparable) la quantia del qual superi el 30 % de la retribució bàsica, exclosos els conceptes de caràcter familiar; ni quan l'activitat pugui impedir o menyscabar l'estricte compliment dels deures o comprometre la imparcialitat o independència.
• El compliment de la normativa d'incompatibilitats és un dels deures dels empleats públics i l'incompliment és falta molt greu (TREBEP, art. 95).

6. Règim disciplinari (TREBEP, art. 93–TREBEP, art. 98)

Principis (TREBEP, art. 94): legalitat i tipicitat, irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables i retroactivitat de les favorables, proporcionalitat, culpabilitat i presumpció d'innocència. Funcionaris i personal laboral queden subjectes al règim disciplinari i responen de la inducció i l'encobriment de faltes greus i molt greus quan en resulti perjudici greu.

6.1 Faltes molt greus (TREBEP, art. 95) — llista tancada, cau literal

a) L'incompliment del deure de respecte a la Constitució i a l'Estatut d'Autonomia respectiu; b) tota actuació que suposi discriminació per raó d'origen racial o ètnic, religió o conviccions, discapacitat, edat o orientació sexual, llengua, opinió, lloc de naixement o veïnatge, sexe o qualsevol altra condició o circumstància personal o social, així com l'assetjament per raó d'aquestes causes, l'assetjament moral, sexual i per raó de sexe; c) l'abandonament del servei, així com no fer-se càrrec voluntàriament de les tasques o funcions encomanades; d) l'adopció d'acords manifestament il·legals que causin perjudici greu a l'Administració o als ciutadans; e) la publicació o utilització indeguda de la documentació o informació a què tinguin o hagin tingut accés per raó del seu càrrec o funció; f) la negligència en la custòdia de secrets oficials, declarats així per llei o classificats com a tals, que sigui causa de la seva publicació o que provoqui la seva difusió o coneixement indegut; g) el notori incompliment de les funcions essencials inherents al lloc de treball o funcions encomanades; h) la violació de la imparcialitat, utilitzant les facultats atribuïdes per influir en processos electorals de qualsevol naturalesa i àmbit; i) la desobediència oberta a les ordres o instruccions d'un superior, llevat que constitueixin una infracció manifesta de l'ordenament; j) la prevalença de la condició d'empleat públic per obtenir un benefici indegut per a si o per a un altre; k) l'obstaculització a l'exercici de les llibertats públiques i drets sindicals; l) la realització d'actes encaminats a coartar el lliure exercici del dret de vaga; m) l'incompliment de l'obligació d'atendre els serveis essencials en cas de vaga; n) l'incompliment de les normes sobre incompatibilitats quan doni lloc a una situació d'incompatibilitat; ñ) la incompareixença injustificada en les Comissions d'Investigació de les Corts Generals i de les assemblees autonòmiques; o) l'assetjament laboral; p) també seran faltes molt greus les que quedin tipificades com a tals en llei de les Corts Generals o de l'assemblea legislativa de la comunitat autònoma o pels convenis col·lectius en el cas de personal laboral.

Les faltes greus i lleus les estableix la llei de les Corts Generals o de l'assemblea legislativa corresponent o els convenis col·lectius, atenent a la intencionalitat, descuit o negligència; danys; reiteració o reincidència; i grau de participació.

6.2 Sancions (TREBEP, art. 96)

a) Separació del servei dels funcionaris, que en el cas dels interins comporta la revocació del nomenament, i que només pot sancionar la comissió de faltes molt greus; b) acomiadament disciplinari del personal laboral, que només pot sancionar faltes molt greus i comporta la inhabilitació per ser titular d'un nou contracte de treball amb funcions similars; c) suspensió ferma de funcions, o d'ocupació i sou en el cas del personal laboral, amb una durada màxima de sis anys; d) trasllat forçós, amb o sense canvi de localitat de residència, pel període que s'estableixi; e) demèrit, que consisteix en la penalització a efectes de carrera, promoció o mobilitat voluntària; f) advertiment (apercibimiento); g) qualsevol altra establerta per llei.

6.3 Prescripció (TREBEP, art. 97) i procediment (TREBEP, art. 98)

• Faltes molt greus: 3 anys. Greus: 2 anys. Lleus: 6 mesos.
• Sancions: per faltes molt greus, 3 anys; greus, 2 anys; lleus, 1 any.
• Procediment: no es pot imposar sanció per faltes greus o molt greus sinó mitjançant el procediment prèviament establert, amb separació entre la fase instructora i la sancionadora, encomanades a òrgans diferents. Per a les lleus, procediment sumari amb audiència a l'interessat.
• Mesures provisionals: es pot acordar la suspensió provisional de funcions com a mesura cautelar, amb un màxim de sis mesos (llevat de paralització imputable a l'interessat), amb dret a percebre durant aquest període les retribucions bàsiques i, si escau, les prestacions familiars.

Claus d'examen

• Suspensió provisional (màx. 6 mesos) vs. suspensió ferma (màx. 6 anys): mateixa paraula, xifres oposades i és el parell que el tribunal construeix (Comu-A1 2018, p070-071).
• Prescripció: faltes molt greus/greus/lleus = 3/2/0,5 anys; sancions = 3/2/1 any —només la lleu canvia entre falta i sanció, i és on cauen les preguntes (Comu-A1 2021, p054).
• Personal eventual: nomenament i cessament lliures (a l'ajuntament, per l'alcaldia), cessa amb qui l'ha nomenat, i no és mèrit per accedir ni promocionar (Comu-A1 2018, p067; Comu-A2 2024, p036).
• Drets individuals (art. 14) vs. exercits col·lectivament (art. 15): la llibertat d'expressió és individual, no de les que s'exerceixen col·lectivament —distractor recurrent— (Comu-A1 2021, p055; Comu-A2 2021, p067).
• Incompatibilitats: la docència universitària a temps parcial és una excepció al règim; els càrrecs en empreses contractistes del sector públic són una prohibició absoluta, no una excepció (Comu-A1 2021, p056; Comu-A2 2024, p037).
• Retribucions bàsiques = sou + triennis, lligades al subgrup i a l'antiguitat; tota la resta (destinació, específic, productivitat) és complementària (Comu-A1 2024, p032; Comu-A2 2018, p064).

Per recordar

• Art. 9.2 TREBEP: les funcions que impliquin participació directa o indirecta en l'exercici de potestats públiques o en la salvaguarda dels interessos generals corresponen exclusivament a funcionaris.
• Personal eventual: lliure nomenament i cessament, cessa amb l'autoritat i no és mèrit per a l'accés ni la promoció.
• Interí per vacant: màxim 3 anys. Per acumulació de tasques: 9 mesos en 18.
• Retribucions bàsiques: sou i triennis (i les pagues extra). La resta són complementàries.
• Vacances: 22 dies hàbils, fins a 26 als 30 anys de servei. 6 dies d'assumptes particulars.
• Codi de conducta: art. 52 principis generals, 53 principis ètics, 54 principis de conducta. Informen la interpretació i aplicació del règim disciplinari.
• Incompatibilitats: només un lloc al sector públic; res de compatibilitat si el complement específic supera el 30 % de la retribució bàsica; ni activitats privades relacionades amb assumptes en què s'hagi intervingut els dos últims anys.
• Separació del servei i acomiadament disciplinari: només per faltes molt greus. Suspensió ferma: màxim 6 anys. Suspensió provisional: màxim 6 mesos.
• Prescripció de les faltes: 3 / 2 / 0,5 anys; de les sancions: 3 / 2 / 1 any.
• Separació entre instrucció i resolució en faltes greus i molt greus.

Tema 15

L'accés a l'ocupació pública

Enunciat oficial. L'accés a l'ocupació pública. L'oferta pública d'ocupació. La selecció de personal: sistemes de selecció, requisits de participació i procediment selectiu. La promoció interna. La selecció de personal interí. Mobilitat i sistemes de provisió de llocs de treball. La carrera professional. Les situacions administratives.

Norma: TREBEP, títols IV (adquisició i pèrdua de la relació de servei, arts. 55–68), V (ordenació de l'activitat professional, arts. 69–84) i VI (situacions administratives, arts. 85–92). Per als ens locals catalans, el Decret 214/1990.

1. Principis rectors de l'accés (TREBEP, art. 55)

Els tres principis de l'accés no els inventa el TREBEP: els pren de dos articles distints de la CE (Constitució espanyola). Confondre'ls és una pregunta clàssica, perquè l'art. 55.1 els cita tots tres junts en una sola frase.

• CE, art. 23.2 — dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions i càrrecs públics, amb els requisits que assenyalin les lleis. És un dret fonamental de la secció 1a del capítol II, amb la màxima protecció. D'aquí surt la igualtat.
• CE, art. 103.3 — mandat al legislador: la llei ha de regular l'estatut dels funcionaris públics, l'accés d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, la sindicació, les incompatibilitats i les garanties per a la imparcialitat. D'aquí surten el mèrit i la capacitat.

Literal:

«1. Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico. 2. Las Administraciones Públicas […] seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación: a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases. b) Transparencia. c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección. d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección. e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar. f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.»

2. Requisits de participació (TREBEP, art. 56)

Per poder participar en els processos selectius cal:

a) tenir la nacionalitat espanyola, sens perjudici del que disposa l'art. 57; b) posseir la capacitat funcional per al desenvolupament de les tasques; c) tenir complerts setze anys i no excedir, si escau, de l'edat màxima de jubilació forçosa; d) no haver estat separat mitjançant expedient disciplinari del servei de qualsevol de les administracions públiques o dels òrgans constitucionals o estatutaris de les comunitats autònomes, ni trobar-se en inhabilitació absoluta o especial per a ocupacions o càrrecs públics per resolució judicial, per a l'accés al cos o escala de funcionari, o per exercir funcions similars a les que exercien en el cas del personal laboral. En el cas de ser nacional d'un altre Estat, no trobar-se inhabilitat o en situació equivalent ni haver estat sotmès a sanció disciplinària o equivalent que impedeixi, en el seu Estat, l'accés a l'ocupació pública; e) posseir la titulació exigida.

Les administracions poden exigir el compliment d'altres requisits específics que guardin relació objectiva i proporcionada amb les funcions assumides i les tasques a desenvolupar; s'han d'establir de manera abstracta i general.

La titulació exigida depèn del grup de classificació del cos o escala. L'excepció són les agrupacions professionals de funcionaris (TREBEP, disposició addicional sisena) —les hereves de l'antic grup E—: són les úniques a les quals s'accedeix sense cap titulació de les previstes al sistema educatiu. Als grups A, B i C sempre en cal una.

Accés de nacionals d'altres estats (TREBEP, art. 57): els nacionals dels estats membres de la Unió Europea poden accedir, com a personal funcionari, en igualtat de condicions que els espanyols, excepte a aquelles ocupacions que directament o indirectament impliquin una participació en l'exercici del poder públic o en les funcions que tenen per objecte la salvaguarda dels interessos de l'Estat o de les administracions públiques. Mateix règim per al cònjuge, descendents i descendents del cònjuge menors de vint-i-un anys o majors dependents, i per a les persones incloses en tractats internacionals. L'accés com a personal laboral és obert a estrangers amb residència legal a Espanya.

Persones amb discapacitat (TREBEP, art. 59): les administracions han de reservar una quota no inferior al 7 % de les vacants per ser cobertes per persones amb discapacitat, de manera que progressivament s'assoleixi el 2 % dels efectius totals de cada administració; del 7 %, un 2 % es reserva per a persones amb discapacitat intel·lectual. Cal preveure les adaptacions i ajustos raonables de temps i mitjans en el procés selectiu.

3. L'oferta d'ocupació pública (TREBEP, art. 70)

L'oferta pública d'ocupació és l'instrument que recull les necessitats de personal amb assignació pressupostària que s'han de cobrir amb personal de nou ingrés.

Literal:

«1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público […], lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. 2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.»

Planificació de recursos humans (TREBEP, art. 69): busca l'eficàcia en la prestació dels serveis i l'eficiència en la utilització dels recursos econòmics disponibles, mitjançant la dimensió adequada dels seus efectius, la seva millor distribució, formació, promoció professional i mobilitat. Les administracions poden aprovar plans per a l'ordenació dels seus recursos humans amb mesures d'anàlisi de disponibilitats i necessitats de personal, d'organització del treball, de mobilitat, de promoció interna i de formació.

Instruments d'ordenació: la RLT (relacions de llocs de treball) (TREBEP, art. 74), que comprèn la denominació dels llocs, els grups de classificació professional, els cossos o escales a què estiguin adscrits, els sistemes de provisió i les retribucions complementàries; registres de personal (TREBEP, art. 71); estructuració en cossos, escales, especialitats o altres sistemes (TREBEP, art. 75).

4. Els sistemes selectius (TREBEP, art. 61)

• Els processos selectius han de tenir caràcter obert i garantir la lliure concurrència, sens perjudici del que el TREBEP estableix per a la promoció interna i de les mesures de discriminació positiva.
• Els òrgans de selecció han de vetllar pel compliment del principi d'igualtat d'oportunitats entre sexes.
• Els procediments han de preveure la superació de proves que permetin acreditar les capacitats analítiques, les competències, les habilitats i les aptituds.
• Les tres modalitats es distingeixen pel que puntua: l'oposició valora només les proves selectives que es fan al procés; el concurs, només mèrits ja acreditats, sense cap prova; i el concurs oposició té les dues fases, i la de mèrits no eximeix de superar les proves.
• Sistemes selectius de funcionaris de carrera: l'oposició i el concurs oposició; només en virtut de llei es pot aplicar, amb caràcter excepcional, el sistema de concurs, que consisteix únicament en la valoració de mèrits.
• Sistemes selectius de personal laboral fix: l'oposició, el concurs oposició —amb les característiques indicades— o el concurs de valoració de mèrits.
• Les administracions poden negociar, en el marc dels convenis col·lectius, l'actuació de les organitzacions sindicals en els processos selectius.
• Els processos poden incloure la superació d'un curs selectiu i/o d'un període de pràctiques.

Òrgans de selecció (TREBEP, art. 60) — cau sovint:

«1. Los órganos de selección serán colegiados y su composición deberá ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, y se tenderá, asimismo, a la paridad entre mujer y hombre. 2. El personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual no podrán formar parte de los órganos de selección. 3. La pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie.»

Adquisició de la condició de funcionari de carrera (TREBEP, art. 62): requereix el compliment successiu dels requisits següents:

a) superació del procés selectiu; b) nomenament per l'òrgan o autoritat competent, que ha de ser publicat al diari oficial corresponent; c) acte d'acatament de la Constitució i, si escau, de l'Estatut d'Autonomia corresponent i de la resta de l'ordenament jurídic; d) presa de possessió dins el termini que s'estableixi.

A efectes de l'apartat anterior, no tenen validesa les actuacions realitzades en el procés selectiu per aquells que no reuneixin els requisits establerts a la convocatòria.

5. La promoció interna (TREBEP, art. 18)

• És l'ascens des d'un cos o escala d'un subgrup, o grup de classificació professional si aquest no té subgrup, a un altre superior.
• Els funcionaris hi han d'accedir reunint els requisits exigits, tenint una antiguitat de, com a mínim, dos anys de servei actiu al subgrup inferior i superant les corresponents proves selectives.
• S'ha de realitzar mitjançant processos selectius que garanteixin el compliment dels principis constitucionals d'igualtat, mèrit i capacitat, així com els que estableix l'art. 55.2.
• Les administracions han d'adoptar mesures que incentivin la participació del seu personal en els processos selectius de promoció interna i en la progressió de la carrera professional.
• Promoció interna del personal laboral (TREBEP, art. 19): es fa mitjançant els procediments previstos en el conveni col·lectiu o, si no, en la normativa laboral.
• Al Decret 214/1990 (ens locals catalans), la promoció interna és l'ascens dels funcionaris de la mateixa entitat local, des de l'escala, subescala, classe o categoria del grup inferior a la immediata del grup superior. La clau és «de la mateixa entitat»: no és una via d'accés oberta a funcionaris de qualsevol administració.

6. La selecció de personal interí (TREBEP, art. 10)

• Supòsits: existència de places vacants quan no sigui possible cobrir-les per funcionaris de carrera (per un màxim de tres anys, sense pròrroga possible); substitució transitòria dels titulars durant el temps estrictament necessari; execució de programes de caràcter temporal, que no poden tenir una durada superior a tres anys, ampliable fins a dotze mesos més; i excés o acumulació de tasques per un termini màxim de nou mesos dins un període de divuit.
• La selecció es fa mitjançant procediments àgils que respecten en tot cas els principis d'igualtat, mèrit, capacitat, publicitat i celeritat, i té per finalitat la cobertura immediata de la plaça.
• El nomenament derivat d'aquests procediments no dona lloc en cap cas al reconeixement de la condició de funcionari de carrera.
• Les places vacants ocupades per interins s'han d'incloure a l'oferta d'ocupació de l'exercici en què es produeix el nomenament i, si no és possible, a la següent, llevat que es decideixi la seva amortització.
• Cessament: quan finalitzi la causa que va donar lloc al nomenament, i en el cas de vacant, també quan transcorrin els tres anys.
• Responsabilitat: les actuacions irregulars en aquesta matèria donen lloc a l'exigència de responsabilitats a les autoritats i òrgans competents.

7. Provisió de llocs de treball i mobilitat (TREBEP, art. 78–TREBEP, art. 84)

Les administracions proveeixen els llocs de treball mitjançant procediments basats en els principis d'igualtat, mèrit, capacitat i publicitat (TREBEP, art. 78.1). Són quatre, i no coincideixen amb la llista de l'accés (art. 55.2): la que aquí s'hi afegeix és la publicitat. Els sistemes de provisió ordinaris són dos: el concurs i la lliure designació amb convocatòria pública.

Les administracions poden establir altres procediments de provisió en els supòsits de mobilitat (per motius de salut o rehabilitació, per violència de gènere o terrorisme), permutes entre llocs, reingrés al servei actiu, cessament o remoció en els llocs i supressió dels mateixos.

A l'Administració local, els llocs de treball els ocupa amb caràcter general personal funcionari (LBRL, art. 92.2) —LBRL, la Llei 7/1985, de bases del règim local—: el personal laboral i l'eventual són excepcions taxades, no una alternativa a triar.

Als ens locals catalans, el Decret 214/1990 reprodueix el mateix criteri de la RLT: la provisió de llocs reservats a funcionaris de carrera es fa, amb caràcter ordinari, per concurs de mèrits (art. 110.1.a); només es proveeixen per lliure designació, amb convocatòria pública prèvia, els llocs que figurin amb aquesta qualificació a la relació de llocs de treball (arts. 110.1.b i 119) — no els que el tribunal consideri directius, sinó els que la RLT ho digui.

Altres figures:

• Comissió de serveis i adscripció provisional;
• mobilitat voluntària entre administracions públiques (TREBEP, art. 84): s'han de facilitar mecanismes de mobilitat entre administracions mitjançant convenis de Conferència Sectorial. El funcionari que obtingui un lloc en una altra administració queda en situació de servei actiu en aquesta i es regeix per la legislació de la nova administració;
• mobilitat per raó de violència de gènere i violència terrorista (TREBEP, art. 82): dret al trasllat a un altre lloc de treball del seu cos, escala o categoria professional, d'anàloga característica, sense que calgui que sigui vacant de necessària cobertura, amb reserva del lloc de treball i caràcter confidencial de les dades.