L'acte administratiu

Enunciat oficial. L'acte administratiu: concepte i classes. Elements de l'acte administratiu. Requisits dels actes administratius. L'eficàcia dels actes. Nul·litat i anul·labilitat. El silenci administratiu. Revisió d'ofici. Recursos administratius.

Norma: Llei 39/2015, títol III (arts. 34–52), títol IV (procediment) i títol V (revisió: arts. 106–126).

1. Concepte i classes

Zanobini: «declaració de voluntat, de judici, de coneixement o de desig realitzada per l'Administració en exercici d'una potestat administrativa diferent de la potestat reglamentària».

Acte ≠ reglament. El reglament innova l'ordenament i no s'esgota amb l'aplicació; l'acte l'aplica i s'esgota. D'aquí la inderogabilitat singular (Llei 39/2015, art. 37): «Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.»

Classes:

2. Elements

• Subjectius: l'Administració i l'òrgan competent (Llei 39/2015, art. 34: els actes «serán producidos por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido»). La competència és irrenunciable i s'exerceix pels òrgans que la tinguin atribuïda com a pròpia (Llei 40/2015, art. 8).
• Objectius: contingut determinat o determinable, lícit i possible; causa; fi previst per l'ordenament — si se n'aparta, desviació de poder.
• Formals: el procediment i la forma.

Motivació (Llei 39/2015, art. 35). Han de ser motivats, amb succinta referència de fets i fonaments de dret:

a) els actes que limitin drets subjectius o interessos legítims; b) els que resolguin procediments de revisió d'ofici, recursos administratius i procediments d'arbitratge, i els que declarin la seva inadmissió; c) els que se separin del criteri seguit en actuacions precedents o del dictamen d'òrgans consultius; d) els acords de suspensió d'actes i l'adopció de mesures provisionals; e) els acords d'aplicació de la tramitació d'urgència, d'ampliació de terminis i de realització d'actuacions complementàries; f) els que rebutgin proves proposades pels interessats; g) els que acordin la terminació del procediment per impossibilitat material de continuar-lo per causes sobrevingudes, i els que acordin el desistiment de l'Administració en procediments iniciats d'ofici; h) les propostes de resolució en procediments sancionadors i els actes que resolguin procediments sancionadors o de responsabilitat patrimonial; i) els que es dictin en exercici de potestats discrecionals, i els que hagin de ser-ho en virtut de disposició legal o reglamentària expressa.

Forma (Llei 39/2015, art. 36): els actes es produeixen per escrit a través de mitjans electrònics, llevat que la seva naturalesa exigeixi una altra forma més adequada d'expressió i constància.

3. Eficàcia dels actes

• Executivitat (Llei 39/2015, art. 38): els actes de les administracions públiques subjectes al dret administratiu són executius d'acord amb el que disposa aquesta llei. No es confon amb l'executorietat: la potestat d'executar-los ella mateixa, per la força, sense acudir als tribunals (vegeu execució forçosa).
• Presumpció de validesa i eficàcia (Llei 39/2015, art. 39): «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.» L'eficàcia queda demorada quan així ho exigeixi el contingut de l'acte o estigui supeditada a la seva notificació, publicació o aprovació superior.
• Retroactivitat: excepcionalment, eficàcia retroactiva als actes que es dictin en substitució d'actes anul·lats, així com als que produeixin efectes favorables a l'interessat, sempre que els supòsits de fet ja existissin a la data a què es retrotregui l'eficàcia i no es lesionin drets o interessos legítims d'altres persones.
• Notificació (Llei 39/2015, art. 40): s'ha de notificar en el termini de deu dies des que l'acte s'ha dictat; ha de contenir el text íntegre, si posa fi o no a la via administrativa, els recursos possibles, l'òrgan davant el qual s'interposen i el termini.
• Notificacions en paper (Llei 39/2015, art. 42): si al domicili de l'interessat no hi ha ningú que se'n faci càrrec, l'intent es repeteix una sola vegada, dins dels tres dies següents i en una hora diferent (mínim tres hores entre intents). Si també és infructuós, s'aplica l'art. 44.
• Notificacions electròniques (Llei 39/2015, art. 41 i Llei 39/2015, art. 43): es practiquen preferentment per mitjans electrònics (seu electrònica o DEHú) i, en tot cas, quan l'interessat estigui obligat a rebre-les així; qui no hi està obligat pot comunicar en qualsevol moment que es practiquin o deixin de practicar-se electrònicament. S'entén practicada quan es produeix l'accés al seu contingut; i només quan la notificació electrònica és obligatòria o l'interessat l'ha triada expressament, s'entén rebutjada un cop transcorreguts deu dies naturals des de la posada a disposició sense accedir-hi (art. 43.2). L'avís al dispositiu o correu comunicat per l'interessat és només això: la seva manca no impedeix la validesa de la notificació.
• Publicació (Llei 39/2015, art. 45): procedeix quan ho estableixin les normes reguladores del procediment o quan ho aconsellin raons d'interès públic apreciades per l'òrgan competent; i, en tot cas, substitueix la notificació quan el destinatari sigui una pluralitat indeterminada o es tracti d'un procediment selectiu o de concurrència competitiva (la convocatòria indica el mitjà).
• Execució forçosa (Llei 39/2015, art. 97–Llei 39/2015, art. 105): és l'executorietat de l'acte; requereix acte que li serveixi de fonament i advertiment previ. Mitjans: constrenyiment sobre el patrimoni, execució subsidiària, multa coercitiva i compulsió sobre les persones. Cal respectar la proporcionalitat i la inviolabilitat del domicili (autorització judicial).

4. Nul·litat i anul·labilitat

4.1 Nul·litat de ple dret (Llei 39/2015, art. 47) — literal, cau segur

Són nuls de ple dret els actes:

a) els que lesionin els drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional; b) els dictats per òrgan manifestament incompetent per raó de la matèria o del territori; c) els que tinguin un contingut impossible; d) els que siguin constitutius d'infracció penal o es dictin com a conseqüència d'aquesta; e) els dictats prescindint total i absolutament del procediment legalment establert o de les normes que contenen les regles essencials per a la formació de la voluntat dels òrgans col·legiats; f) els actes expressos o presumptes contraris a l'ordenament jurídic pels quals s'adquireixen facultats o drets quan es manqui dels requisits essencials per a la seva adquisició; g) qualsevol altre que s'estableixi expressament en una disposició amb rang de llei.

També són nul·les de ple dret les disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries reservades a la llei i les que estableixin la retroactivitat de disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals.

4.2 Anul·labilitat (Llei 39/2015, art. 48)

• Són anul·lables els actes que incorrin en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic, fins i tot la desviació de poder.
• El defecte de forma només determina l'anul·labilitat quan l'acte manqui dels requisits formals indispensables per assolir el seu fi o doni lloc a indefensió dels interessats.
• La realització d'actuacions administratives fora del temps establert només implica l'anul·labilitat de l'acte quan així ho imposi la naturalesa del termini o terme.

4.3 Efectes i tècniques de conservació

• Transmissibilitat (Llei 39/2015, art. 49): la nul·litat o anul·labilitat no implica la dels actes successius ni la de les parts independents.
• Conversió (Llei 39/2015, art. 50): els actes nuls o anul·lables que continguin els elements constitutius d'un altre produeixen els efectes d'aquest.
• Conservació (Llei 39/2015, art. 51): l'òrgan que declari la nul·litat o anul·labilitat ha de disposar sempre la conservació d'aquells actes i tràmits el contingut dels quals s'hagués mantingut igual si no s'hagués comès la infracció.
• Convalidació (Llei 39/2015, art. 52): l'Administració pot esmenar els vicis d'anul·labilitat (mai els de nul·litat). Produeix efecte des de la seva data (llevat de l'art. 39.3). Si el vici és la incompetència no determinant de nul·litat, la convalidació la pot fer l'òrgan competent quan sigui superior jeràrquic del que va dictar l'acte; si és la manca d'alguna autorització, es pot convalidar mitjançant l'atorgament d'aquesta per l'òrgan competent.

5. El procediment administratiu comú: fases

Quatre fases successives (títol IV).

5.1 Iniciació (Llei 39/2015, arts. 54–69)

Els procediments s'inicien d'ofici o a sol·licitud de l'interessat (art. 54). La iniciació d'ofici pot venir per pròpia iniciativa, ordre superior, petició raonada d'altres òrgans o denúncia (art. 58). Un cop iniciat, es poden adoptar mesures provisionals motivades (art. 56).

La sol·licitud de l'interessat ha de contenir sis dades, i no n'hi ha cap més (art. 66.1): identitat, mitjà de notificació, fets i petició, lloc i data, signatura, i l'òrgan al qual es dirigeix. Si li manquen requisits, s'atorga un termini de deu dies per esmenar-la, amb l'advertiment que si no ho fa es tindrà per desistit (art. 68, subsanació).

5.2 Ordenació (Llei 39/2015, arts. 70–74)

El procediment s'impulsa d'ofici en tots els seus tràmits, sotmès al principi de celeritat (art. 71). L'expedient administratiu (art. 70) és matèria d'estado/administracion-electronica.

5.3 Instrucció (Llei 39/2015, arts. 75–83)

Els actes d'instrucció per comprovar els fets es realitzen d'ofici (art. 75). Quan l'Administració no tingui per certs els fets al·legats, s'obre un període de prova de com a màxim trenta dies i com a mínim deu (art. 77). Instruït el procediment, i immediatament abans de redactar la proposta de resolució, es dona tràmit d'audiència als interessats (art. 82).

5.4 Terminació (Llei 39/2015, arts. 84–95)

Posen fi al procediment: la resolució, el desistiment, la renúncia al dret en què es fonamenti la sol·licitud, la caducitat, i la impossibilitat material de continuar per causes sobrevingudes (art. 84).

• Desistiment: s'abandona el procediment però es conserva el dret. Renúncia: s'abandona el dret mateix (art. 94).
• Caducitat (art. 95): en procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat, si es paralitzen per causa imputable a aquest, transcorreguts tres mesos des de l'advertiment sense que reprengui la tramitació, l'Administració arxiva les actuacions. No confondre amb la caducitat de l'art. 25 (procediments d'ofici amb efectes desfavorables, per manca de resolució en termini).

6. L'obligació de resoldre i el silenci administratiu

6.1 Obligació de resoldre (Llei 39/2015, art. 21)

• L'Administració està obligada a dictar resolució expressa i a notificar-la en tots els procediments, sigui quina sigui la seva forma d'iniciació.
• El termini màxim és el que fixi la norma reguladora del procediment i no pot excedir de sis mesos llevat que una norma amb rang de llei n'estableixi un de més gran o així ho prevegi el dret de la Unió.
• Quan les normes no fixin termini, aquest és de tres mesos. Es compta: en els procediments d'ofici, des de l'acord d'iniciació; en els iniciats a sol·licitud de l'interessat, des de la data en què la sol·licitud ha tingut entrada al registre electrònic de l'Administració competent per tramitar-la.
• Suspensió del termini (Llei 39/2015, art. 22) i ampliació (Llei 39/2015, art. 23: com a màxim per un període no superior al termini inicial; contra l'acord d'ampliació no hi cap recurs).

6.2 Silenci en procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat (Llei 39/2015, art. 24)

La regla general és el silenci positiu. Excepcions —silenci desestimatori—: quan una norma amb rang de llei o una norma de dret de la Unió Europea o de dret internacional aplicable a Espanya estableixi el contrari; i, en tot cas, en els procediments:

• relatius a l'exercici del dret de petició de l'art. 29 CE (Constitució Espanyola);
• aquells l'estimació dels quals tingués com a conseqüència que es transferissin al sol·licitant o a tercers facultats relatives al domini públic o al servei públic;
• els que impliquin l'exercici d'activitats que puguin danyar el medi ambient;
• els procediments de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques;
• els d'impugnació d'actes i disposicions i els de revisió d'ofici iniciats a sol·licitud dels interessats.

Excepció de l'excepció: en el recurs d'alçada contra la desestimació per silenci d'una sol·licitud, si l'òrgan no resol en termini, s'entén estimat el recurs.

Naturalesa:

• El silenci positiu té la consideració d'acte administratiu finalitzador del procediment. L'Administració, un cop transcorregut el termini, només pot dictar resolució expressa confirmatòria d'aquest.
• El silenci negatiu té efectes únicament de permetre als interessats la interposició del recurs que escaigui: no és un acte, és una ficció.

6.3 Silenci en procediments iniciats d'ofici (Llei 39/2015, art. 25)

• Si podien derivar-ne efectes favorables: els interessats poden entendre desestimades les seves pretensions per silenci.
• En els procediments sancionadors o d'intervenció susceptibles de produir efectes desfavorables o de gravamen: es produeix la caducitat, amb l'arxiu de les actuacions.

7. Revisió d'ofici

7.1 Revisió d'actes nuls (Llei 39/2015, art. 106)

• Les administracions, d'ofici o a sol·licitud de l'interessat, i previ dictamen favorable del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent de la comunitat autònoma, poden declarar la nul·litat dels actes que hagin posat fi a la via administrativa o no hagin estat recorreguts en termini (art. 47.1), i de les disposicions administratives (art. 47.2).
• No hi ha termini: és imprescriptible.
• Quan el procediment s'inicia a sol·licitud de l'interessat, es pot inadmetre a tràmit motivadament si no es fonamenta en cap de les causes de nul·litat o si manca manifestament de fonament, o si s'han desestimat en quant al fons altres sol·licituds substancialment iguals.
• Termini de resolució: sis mesos des de l'inici. Si s'ha iniciat d'ofici, la manca de resolució produeix la caducitat; si es va iniciar a sol·licitud de l'interessat, s'entén desestimada per silenci.

7.2 Declaració de lesivitat d'actes anul·lables (Llei 39/2015, art. 107)

Els actes favorables per als interessats que siguin anul·lables no es poden anul·lar d'ofici: cal declarar-los lesius per a l'interès públic i després impugnar-los davant l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu.

• Termini: quatre anys des que es va dictar l'acte.
• Cal audiència prèvia de tots els interessats.
• El procediment caduca als sis mesos sense declaració.
• No cal dictamen del Consell d'Estat.

7.3 Revocació i rectificació d'errors (Llei 39/2015, art. 109)

• Es poden revocar en qualsevol moment els actes de gravamen o desfavorables, si no suposa dispensa o exempció no permesa per les lleis ni és contrari a la igualtat, a l'interès públic o a l'ordenament jurídic.
• Poden rectificar en qualsevol moment, d'ofici o a instància dels interessats, els errors materials, de fet o aritmètics.

7.4 Límits de la revisió (Llei 39/2015, art. 110)

Les facultats de revisió no poden ser exercides quan, per prescripció d'accions, temps transcorregut o altres circumstàncies, resultin contràries a l'equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis.

7.5 Suspensió (Llei 39/2015, art. 108)

Iniciat el procediment de revisió d'ofici, l'òrgan competent per resoldre pot suspendre l'execució de l'acte quan aquesta pugui causar perjudicis d'impossible o difícil reparació.

8. Recursos administratius

Regla general (Llei 39/2015, art. 112): contra les resolucions i els actes de tràmit qualificats (els que decideixen directament o indirectament el fons de l'assumpte, determinen la impossibilitat de continuar el procediment, produeixen indefensió o perjudici irreparable a drets i interessos legítims) es poden interposar els recursos d'alçada i potestatiu de reposició. L'oposició als altres actes de tràmit s'al·lega perquè es consideri en la resolució que posi fi al procediment.

Contra les disposicions administratives de caràcter general no cap recurs en via administrativa (Llei 39/2015, art. 112.3).

Actes que posen fi a la via administrativa (Llei 39/2015, art. 114): entre d'altres, les resolucions dels recursos d'alçada, les que manquin de superior jeràrquic i els acords o convenis finalitzadors del procediment. En l'àmbit local la llista és una altra i és curta (LBRL, art. 52.2): les del Ple, l'alcalde i les juntes de govern, i les d'òrgans inferiors quan resolguin per delegació d'un que sí que hi posa fi.

Causes del recurs extraordinari de revisió (Llei 39/2015, art. 125):

a) que en dictar-los s'hagués incorregut en error de fet, que resulti dels propis documents incorporats a l'expedient; b) que apareguin documents de valor essencial per a la resolució de l'assumpte que, encara que siguin posteriors, evidenciïn l'error de la resolució recorreguda; c) que en la resolució hagin influït essencialment documents o testimonis declarats falsos per sentència judicial ferma, anterior o posterior a aquella resolució; d) que la resolució s'hagués dictat com a conseqüència de prevaricació, suborn, violència, maquinació fraudulenta o altra conducta punible i s'hagi declarat així en virtut de sentència judicial ferma.

Altres regles:

• Suspensió (Llei 39/2015, art. 117): la interposició no suspèn l'execució de l'acte impugnat, llevat que una disposició estableixi el contrari. L'òrgan pot suspendre'l d'ofici o a sol·licitud, previa ponderació entre el perjudici a l'interès públic o a tercers i el perjudici al recurrent, quan l'execució pugui causar perjudicis d'impossible o difícil reparació o quan la impugnació es fonamenti en alguna de les causes de nul·litat de ple dret. Si transcorregut un mes des de la sol·licitud de suspensió l'òrgan no ha dictat resolució expressa, s'entén suspesa.
• Error en la qualificació del recurs per part del recurrent no és obstacle per a la seva tramitació, sempre que se'n dedueixi el veritable caràcter (Llei 39/2015, art. 115.2).
• Prohibició de la reformatio in peius (Llei 39/2015, art. 119.3): l'òrgan que resol el recurs no pot agreujar la situació inicial del recurrent.
• Recursos contra actes en matèria tributària local: a Barcelona, el Consell Tributari intervé en les reclamacions economicoadministratives.

Claus d'examen

• Retroactivitat de l'art. 39.3: dos supòsits, no un. El distractor en nega només un: la resposta correcta sol ser el cas favorable a l'interessat, com una desgravació fiscal (Comu-A1 2018, p. 59).
• Incompetència jeràrquica ≠ nul·litat. El distractor típic diu «dictat per òrgan incompetent per raons de jerarquia» com a causa de nul·litat de ple dret: és anul·labilitat, no nul·litat; només la incompetència manifesta i per matèria o territori és nul·la de ple dret (Comu-A1 2021, p. 40).
• Termini del recurs d'alçada contra acte exprés: 1 mes, no 2 ni 3. (Comu-A1 2021, p. 41).
• El silenci estimatori del recurs d'alçada és l'excepció de l'excepció: si el silenci negatiu d'una sol·licitud es recorre en alçada i l'Administració torna a callar, el segon silenci s'entén estimatori, sigui quina sigui la matèria de fons (Comu-A1 2021, p. 38).
• Revisió d'actes nuls vs. lesivitat, quatre eixos: nuls/anul·lables, amb/sense dictamen consultiu, sense termini/4 anys, i si acaba a la mateixa Administració o al contenciós administratiu.
• Notificació en paper infructuosa: un sol reintent, en hora diferent, dins de tres dies — no «el mateix dia» ni «per correu certificat» (Comu-A1 2024, p. 26).

Per recordar

• Nul·litat de ple dret: set causes de l'art. 47.1. La incompetència ha de ser manifesta i per matèria o territori; el vici de procediment, total i absolut.
• Anul·labilitat: qualsevol infracció de l'ordenament, inclosa la desviació de poder. El defecte de forma només si impedeix assolir el fi o causa indefensió.
• Silenci a instància de part: positiu com a regla. Negatiu en dret de petició, domini públic i servei públic, medi ambient, responsabilitat patrimonial, impugnació d'actes i revisió d'ofici. Alçada contra un silenci: doble silenci = estimatori.
• El silenci positiu és un acte; el negatiu és una ficció per poder recórrer.
• Termini màxim de resolució: 6 mesos; si la norma no diu res, 3 mesos.
• Revisió d'actes nuls: sense termini, amb dictamen del Consell d'Estat/òrgan consultiu, 6 mesos per resoldre. Lesivitat: 4 anys, sense dictamen, i després va al contenciós.
• Alçada 1 mes / 3 mesos; reposició 1 mes / 1 mes; revisió 4 anys (error de fet) o 3 mesos / 3 mesos.
• La interposició no suspèn; si l'òrgan no resol la sol·licitud de suspensió en un mes, s'entén suspesa.
• Contra els reglaments no hi ha recurs administratiu.